VII SA/Wa 2757/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), dalej "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu zażalenia M. A. i P. A., dalej "inwestorzy", uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wstrzymujące inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zlokalizowanego na działce nr ew. [...] we wsi D., gm. R., nakazujące przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej uwzględniającej aktualne rzędne terenu ww. działki i terenów przyległych, a także opinii hydrogeologicznej dotyczącej wpływu podwyższenia terenu działki nr ew. [...] na zmianę stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wody opadowej, oraz działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. umorzył postępowanie I instancji w sprawie budowy ww. budynku z garażem. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy wszczął na wniosek E. T. postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. budynku z garażem zlokalizowanego na ww. działce we wsi D. W toku postępowania organ powiatowy ustalił, że budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem zlokalizowany na ww. działce we wsi D. został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. obiektu. Natomiast w dniu 27 czerwca 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na ww. działce inwestorzy wykonują roboty budowlane przy budynku mieszkalnym a teren działki został podniesiony w stosunku do działek sąsiednich o ok. 60-80 cm. Powyższe nieprawidłowości wskazane przez organ powiatowy w trakcie realizacji przez inwestora procesu budowlanego stały się podstawą wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego oraz o nakazaniu inwestorom przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej oraz opinii hydrogeologicznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego złożyli inwestorzy, którzy w dniu 5 września 2014 r. przekazali do organu II instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opinię hydrogeologiczną z dnia [...] sierpnia 2014 r., sporządzoną przez dr M. F., oraz opinię w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w związku z wywyższeniem terenu na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości D. z sierpnia 2014 r., sporządzoną przez dr M. M. i mgr J. S., oraz inwentaryzację wysokościową z dnia [...] sierpnia 2014 r. sporządzoną przez geodetę mgr inż. L. N. W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili organowi powiatowemu naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem postanowienia, tj. na jakim obszarze doszło do nadsypania i tym samym podwyższenia terenu działki i czy powyższe nawiezienie ziemi może stanowić uzasadnioną podstawę wstrzymania robót budowlanych z uwagi na treść udzielonego pozwolenia na budowę. Podnieśli również, iż w ich opinii doszło także do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nadsypanie i wyrównanie powierzchni działki na etapie wykonywania prac budowlanych stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2014 r. organ wojewódzki stwierdził, że postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2014 r. zasługuje na uchylenie. Analiza przedłożonej przez inwestorów żądanej przez organ powiatowy dokumentacji prowadziła zdaniem organu wojewódzkiego do wniosku, że na działce [...] pomimo dokonania podwyższenia terenu nie dokonano zmiany stanu wody na gruncie i nie dokonano zmiany kierunku odpływu wód opadowych celem kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W świetle aktualnego stanu zagospodarowania (budowa nie jest zakończona) powierzchnie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] zostały wyniesione mniej więcej do tej samej rzędnej, a występujące zagłębienia są związane z przejazdem sprzętu formującego nasyp. Wywyższenie ww. działek zmienia naturalne spadki w obrębie tych działek, przez co zmienia warunki wodne, jednakże wpływ tych zmian na działki sąsiednie organ wojewódzki uznał za znikomy. Jak wskazano w opinii sporządzonej przez dr M. M. i mgr J. S. posiadających stosowne uprawnienia, przyczyn wystąpienia podtopień należałoby upatrywać w niesprawności systemu melioracyjnego, np. brak drożności, zbyt mała średnica przepustów. Docelowo wody opadowe na działce nr ew. [...] będą zagospodarowane tylko i wyłącznie w granicach własnej nieruchomości (roboty budowlane nie zostały zakończone). Organ wojewódzki podniósł, że wykonane pomiary geodezyjne nie wykazały zaburzeń układu hydrologicznego dla badanego terenu. Opinia hydrogeologiczna z dnia [...] sierpnia 2014 r. sporządzona przez dr M. F., opinia w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w związku z wywyższeniem terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości D. z sierpnia 2014r. sporządzona przez dr M. M. i mgr J. S. oraz inwentaryzacja wysokościowa z dnia [...] sierpnia 2014r. sporządzona przez geodetę mgr inż. L. N. jednoznacznie wskazują, iż przekształcenie powierzchni działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości D. nie wpływa niekorzystnie na działki sąsiednie. Mając powyższe na uwadze organ wojewódzki stwierdził, że wody opadowe z ww. działek na obecnym etapie postępowania zostały odpowiednio skierowane i odprowadzone na teren własnej posesji a zaistniały stan faktyczny nie wypełnił dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Ponieważ w sprawie organ wojewódzki nie stwierdził istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania działki to postępowanie związane z zarzutami odstępstwa od pozwolenia na budowę było w opinii organu II instancji bezprzedmiotowe. W ocenie organu wojewódzkiego roboty budowlane związane z podwyższeniem terenu na działce nr ew. [...] nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, przepisów techniczno-budowlanych, jak też osób trzecich, przepisów techniczno-budowlanych, jak też nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym organ wojewódzki uznał, iż nie istnieje faktyczny przedmiot postępowania, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego mogłyby podejmować dalsze czynności w sprawie. Powyższe w ocenie organu wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym : "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Organ wskazał również, że art. 105 k.p.a. ma także zastosowanie do postanowień. W związku z tym należało uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji w sprawie budowy ww. budynku z garażem. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. złożyła E. T., dalej "skarżąca". Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229, ze zm.), dalej "Prawa wodne", poprzez wadliwe uznanie przez organ orzekający, iż podwyższenie terenu przez inwestora o 60-80 cm nie stanowiło robót mających wpływ na naruszenie stosunków wodnych względem działek sąsiednich; 2) naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) poprzez jego całkowite pominięcie w sprawie; 3) naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z treścią § 20 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi D., Ł., P.- obszar II - stanowiącej jako akt prawa miejscowego źródło prawa poprzez zupełne pominięcie w sprawie przez organ orzekający faktu, iż przedmiotowa budowa wykonana została z naruszeniem cytowanego przepisu prawa miejscowego, a nadto z naruszeniem warunków budowy (rzędnymi wysokościowymi) ustalonymi w wydanej dla tej inwestycji decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu, co winno zostać zakwalifikowane jako samowola budowlana; 4) art. 90 w zw. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak zawiadomienia Prokuratury, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek, o samowoli budowlanej; 5) art. 66 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy realizowany obiekt zagraża bezpieczeństwu mienia i powoduje obniżenie wartości gruntów sąsiednich (w tym nade wszystko gruntu skarżącej); 6) naruszenie art. 7, 8, 9 k.p.a. wobec braku wnikliwego zbadania i wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego oraz braku zapewnienia możliwości skarżącej do złożenia zarzutów do ekspertyzy hydrologicznej poprzez brak należytego pouczenia jej o przysługującym jej w tym zakresie prawie. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. zawiadomił inwestorów M. A. i P. A. o wszczęciu na wniosek E. T., złożony do organu w dniu [...] czerwca 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na terenie działki nr ewid. [...] w D., gm. R. W dniu [...] czerwca 2014 r. organ przeprowadził oględziny miejsca budowy. Ustalił, iż teren budowy został podniesiony o około 60-80 cm w stosunku do działek sąsiednich. W wyniku powyższych ustaleń postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., mając na uwadze art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał jednocześnie inwestorom przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej oraz opinii hydrogeologicznej. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i traci ono ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma charakter wpadkowy, a w przedmiotowej sprawie celem tego postanowienia było wstrzymanie budowy do czasu wnikliwego zbadania całego materiału dowodowego, który miał zostać uzupełniony przez inwestora inwentaryzacją geodezyjną i opinią hydrologiczną. Organ powiatowy uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie mogło dojść do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle treści rozstrzygnięcia postanowienia organu I instancji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia wstrzymania robót budowalnych. Tymczasem [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżone postanowienie organu I instancji, orzekł jednocześnie o umorzeniu całego postepowania wszczętego wnioskiem strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wychodząc poza przedmiot rozstrzygnięcia postanowienia organu I instancji orzekł zatem w przedmiocie innej sprawy niż była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ wojewódzki działając jako organ II instancji w sprawie zażalenia na ww. postanowienie organu powiatowego rozpatrzył sprawę co do jej istoty, dokonując oceny materiału dowodowego, który winien być przedmiotem analizy przez organ I instancji w trakcie postępowania wszczętego na wniosek E. T. w sprawie budowy ww. budynku. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Poprzez rozstrzygnięcie w II instancji w sprawie, która nie była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, organ odwoławczy narusza także przepis art. 15 k.p.a., a zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie na postanowienie organu powiatowego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych winien był ograniczyć się do oceny zasadności wstrzymania tych robót przez organ I instancji, ewentualnie uchylić zaskarżone postanowienie. Organ wojewódzki w wydanym postanowieniu z dnia [...] września 2014 r., umarzając postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie budowy budynku wraz z garażem we wsi D., naruszył zatem art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1723/12), "umorzenie postępowania wpadkowego w przedmiocie zażalenia nie oznacza jednak umorzenia postępowania, wszczętego w związku z pismem skarżącego (...) w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych". W rezultacie, w rozpatrywanym przypadku organ II instancji mógłby umorzyć postępowanie w sprawie budowy budynku wraz z garażem dopiero po wniesieniu środka odwoławczego od decyzji organu powiatowego, gdyby taka decyzja przez ten organ została wydana. W świetle stwierdzonego naruszenia art. 15 k.p.a. zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nie może się ostać w obrocie prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu zażaleniowym zobowiązany będzie, stosując się do powyższych wskazań Sądu, rozpoznać ją w tożsamym przedmiocie w jakim orzekał organ I instancji i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § 1 lub 2 k.p.a. mając jednakże na uwadze ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Z tych względów przedwczesna była ocena zasadności zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.