II OSK 1723/12

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1537/11 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1537/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. S. P. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o tym, że M. C. oraz jej córka, S. C. wykonały na nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] roboty budowlane z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Polegały one na wykonaniu m.in. przybudówki (drewutni), wiaty drewnianej oraz daszku. W dniu 16 sierpnia 2010 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, w trakcie których M. C. zaprzeczyła, by wykonywała jakiekolwiek roboty budowlane. S. P. podtrzymał jednak swoje twierdzenia, które zostały potwierdzone przez świadków przesłuchanych w toku dalszych czynności wyjaśniających. Następnie pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. organ wystąpił do Urzędu Gminy B., uzyskując w szczególności informację, że "urząd nie posiada w swych aktach dokumentacji dotyczącej uzgodnienia lub konsultacji robót budowlanych w budynku przy ul. [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, działając na podstawie m.in. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 162 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej określanej jako "ustawa - Prawo budowlane"), wstrzymał wykonywanie powyższych robót budowlanych, zobowiązując M. C. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania "niezbędnych zabezpieczeń bhp". Zarówno M. C., jak i S. P. wnieśli zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Przywołaną już decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub w art. 51 ust. 1 tej ustawy. W tym kontekście zaznaczył, że zaskarżone postanowienie doręczono stronom w dniu 19 maja 2011 r. oraz że w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2011 r. z pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. ustalono, iż żadna ze wspomnianych decyzji nie została wydana do dnia 19 lipca 2011 r. W konsekwencji stwierdził, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. straciło ważność, wobec czego postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."). S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił w niej, że niewydanie stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. nie stanowi podstawy do uznania, iż postępowania w sprawie zażalenia na to postanowienie stało się bezprzedmiotowe. Oznaczałoby to bowiem całkowity brak konsekwencji w stosunku do organu w przypadku jego bezczynności. Skarżący obszernie opisał czynności podejmowane w związku z samowolą budowlaną, jakiej miała się dopuścić M. C., zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. niekompetencję i lekceważenie porządku prawnego. Jego zdaniem zażalenie powinno być uwzględnione, a sprawa zwrócona temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem zbadania podnoszonych przez niego okoliczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, na wstępie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Następnie nawiązał do art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i zauważył, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania o to, czy bezskuteczny upływ przewidzianego w nim dwumiesięcznego terminu powoduje bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, czy też organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznania zażalenia nawet po upływie tego terminu. Skonstatował dalej, iż obszerną analizę tego problemu przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1341/10 i przytoczył znaczny fragment uzasadnienia tego orzeczenia. W cytowanym wyroku Sąd opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i niemożliwość merytorycznego rozpatrzenia tego zażalenia. Postanowienie to traci bowiem wówczas moc, więc nie może już być ani uchylone, ani utrzymane w mocy, co sprawia, że wskazany termin odnosi się także do postępowania przed organem drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podziela przytoczone w powołanym orzeczeniu stanowisko i dlatego oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). Stanisław Pierzchała, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., zaskarżając go w całości. Pełnomocnik sformułował jeden zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego. Został on odniesiony do art. 50 ust. 4 w związku z art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, przyjmując, że bezskuteczny upływ przewidzianego w nich terminu dwumiesięcznego, tj. niewydanie w tym czasie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych oraz że nie jest dopuszczalne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin ten dotyczy także postępowania przed organem drugiej instancji. Tymczasem umorzenie postępowania odwoławczego (w wyniku złożonego przez stronę zażalenia) możliwe jest jedynie w razie bezprzedmiotowości tego postępowania wywołanego cofnięciem środka zaskarżenia. W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, nawiązując do treści art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zauważył, że we wskazanym w niej terminie dwumiesięcznym organ powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. W jego ocenie nie oznacza to jednak, że organ może rozpatrzyć zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych tylko wtedy, gdy w tym terminie zostanie wydana stosowna decyzja. W takim przypadku strona byłaby bowiem pozbawiona możliwości zaskarżenia bezczynności organu pierwszej instancji, co doprowadziłoby do utrzymania i sankcjonowania stanu bezprawności, jakim jest prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Bezczynność ta polega na niewykonaniu przez organ pierwszej instancji obowiązku wydania decyzji, o której mowa w art. 50 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji umorzenie postępowania zażaleniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy zażalenie zostanie cofnięte. Takie rozstrzygnięcie jest natomiast wykluczone, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji staje się bezprzedmiotowe z powodu bezskutecznego upływu terminu dla tego organu do wydania decyzji. Upływ tego terminu uchyla wyłącznie zakaz prowadzenia robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącego skonkludował, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyklucza możliwość zakwestionowania bezczynności organu, który zobowiązał się do rozpatrzenia sprawy w terminie dwumiesięcznym, a tym samym oceny i napiętnowania postępowania organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpatrywana skarga kasacyjna zawiera zaś tylko jeden zarzut dotyczący jedynego problemu prawnego, jaki powstał w niniejszej sprawie. Zamyka się on w pytaniu o to, czy upływ przewidzianego w art. 50 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane terminu dwumiesięcznego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych uzasadnia umorzenie postępowania w przedmiocie zażalenia wywiedzionego od tego postanowienia. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem przyjmującym, że odpowiedź na tak zadane pytanie powinna być twierdząca, przytaczając wywód przeprowadzony w tej materii w orzecznictwie. Eksponuje on znaczenie formuły znajdującej się w treści art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w myśl której postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność w razie upływu wspomnianego terminu dwumiesięcznego, o ile w tym czasie nie zostanie wydana decyzja, o w której mowa w art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane, czyli decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo dokonania innych czynności. Pełnomocnik skarżącego z takim poglądem się nie zgodził, zwracając uwagę, że umorzenie postępowania zażaleniowego uniemożliwia stronie zakwestionowanie bezczynności organu nadzoru budowlanego. Ten właśnie dylemat został przedstawiony ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przystępując do jego rozstrzygnięcia zaznaczyć wypada, że w dotychczasowym orzecznictwie szeroko rozważano kwestię konsekwencji procesowych upływu terminu określonego w art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w tym jego wpływu na możliwość weryfikacji działań organu nadzoru budowlanego w ramach postępowania, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Szczególnie często zaś analizowano skutki wskazanego zdarzenia na przebieg postępowania w sprawie zażalenia wniesionego od tego postanowienia, badając, czy oznacza ono konieczność jego umorzenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnotowania wymaga zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00 (ONSA 2003, nr 4, poz. 138). Podzielić wypada spostrzeżenia zawarte w jego uzasadnieniu, że umorzenie postępowania zażaleniowego w każdym przypadku uzależnione jest od wykazania jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. oraz że stanowi ono mniej korzystny dla strony sposób zakończenia postępowania. Realizacji jej praw służy przecież orzeczenie merytoryczne, a nie rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie procesowym i formalnym, które nie zawiera oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej przez organ pierwszej instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 27 września 2002 r. wykluczył bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie zażalenia od postanowienia wstrzymującego roboty budowlane w sytuacji, gdy organ nadzoru wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślił, że w rezultacie wydania takiej decyzji postanowienie to zachowało swoją ważność, co uzasadnia potrzebę jego kontroli przez organ drugiej instancji, jeżeli strona wykorzystała przyznany jej prawem środek jego zaskarżenia. Podzielając tę argumentację zauważyć jednak trzeba, że w niniejszej sprawie sytuacja jest inna, ponieważ decyzja ta, tak samo jak decyzja wymieniona w art. 50a pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, nie została wydana. Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane sprawiło to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność. Jednakże ważność traci postanowienie, a nie – jak utrzymuje pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – tylko wynikający z niego zakaz kontynuacji prac budowlanych. Oznacza to, iż ma ono charakter tymczasowy i wygasa z mocy prawa we wskazanym w przywołanym przepisie terminie dwumiesięcznym, jeżeli organ nie wyda jednej z decyzji nakładających na inwestora określone obowiązki. Pogląd ten wyraził już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99 (OSNP 2000 r. nr 9, poz. 336). Sąd Najwyższy uznał, że taki stan rzeczy stanowi podstawę umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 625/09 (Lex nr 597732) i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 566/10 (Lex nr 1083660). W tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie, że utrata ważności postanowienia powinna być postrzegana jako utrata jego mocy prawnej i to z woli ustawodawcy, a więc z mocy samego prawa, bez potrzeby podejmowania jakiegokolwiek aktu w tym przedmiocie. Skutek ten następuje zatem niezależnie od tego, czy postanowienie odpowiadało prawu, czy też nie. Skądinąd skoro nie występuje ono już w obrocie prawnym, to jego weryfikacja przez organ drugiej instancji jest niedopuszczalna. Organ ten nie mógłby zresztą wydać żadnego z przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. merytorycznych rozstrzygnięć w przedmiocie zażalenia złożonego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które wygasło. Zgodzić się wszak należy z tezą, że ze względu na prawną specyfikę tego postanowienia może być ono bądź utrzymane w mocy, bądź uchylone z jednoczesnym umorzeniem postępowania w jego przedmiocie, gdyż z uwagi na upływ terminu dwumiesięcznego nie ma możliwości przekazania sprawy wstrzymania robót budowlanych do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 154/08, Lex nr 516668). Otóż niepodobna ani uchylić postanowienia, ani utrzymać go w mocy, gdy utraciło ono tę moc wcześniej z mocy prawa. Jedynym sposobem zakończenia postępowania zażaleniowego pozostaje w takim wypadku jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Umorzenie postępowania wpadkowego w przedmiocie zażalenia nie oznacza jednak umorzenia postępowania, wszczętego w związku z pismem skarżącego z dnia 17 czerwca 2010 r., w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych, a tym samym nie pozbawia go możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że skarżący składał już skargę na bezczynność tego organu oraz że została ona odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 44/11. Wbrew obawom wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odpadnięcie przedmiotu postępowania zażaleniowego z powodu utraty mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie niweczy kompetencji, a nawet obowiązku organu nadzoru budowlanego polegającego na zbadaniu zgodności tych robót z prawem budowlanym i na ewentualnym zastosowaniu przysługujących mu środków. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie tego postanowienia nie wyłącza więc niejako sam przez się prawa skarżącego do kwestionowania bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., jeżeli, zdaniem strony, wbrew ciążącym na nim obowiązkom nie kontynuuje on podjętych przez siebie czynności. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.