II OSK 625/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/08 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od J. S. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej MWINB, z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego – uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ oraz art. 123 K.p.a., wstrzymał J. i K. P. oraz Ł. P. prowadzone roboty budowlane w budynku handlowo-usługowego warsztatu samochodowego, sklepu, stacji demontażu samochodów osobowych i dostawczych i jego urządzeniach, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S., gm. Radzymin, bez wymaganego pozwolenia na budowę, ze zobowiązaniem zabezpieczenia budowy i przedstawienia w terminie 30 dni szczegółowo wskazanych dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Starosta Wołomiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji, a inwestorzy otrzymali potwierdzenie ostateczności tej decyzji i rozpoczęli budowę. Tymczasem J. S. wniosła odwołanie bezpośrednio do Wojewody Mazowieckiego, który decyzją [...] listopada 2007 r. Nr [...] uchylił pozwolenie na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając w oparciu o protokół oględzin przeprowadzonych 11 września 2007 r., że inwestycja jest realizowana bez istotnych zmian od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. WSA skargę inwestorów na decyzję Wojewody Mazowieckiego oddalił wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 2197/07. Ustalenia te legły u podstaw postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Na postanowienie to zażalenie wniosła J. S. i Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie utraciło ważność z mocy prawa, gdyż w ciągu 2 miesięcy od jego wydania nie zapadła decyzja w trybie art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec tego w obiegu prawnym brak jest przedmiotu zaskarżenia i dlatego nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania zażalenia. W skardze na to postanowienie J. S. zakwestionowała inwestycję, jako sprzeczną z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki. Wskazała też, że po 5 dniach od wygaśnięcia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję Nr [...] nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił, z innych jednak przyczyn, a mianowicie - wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazując na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego naprowadził, że organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, co wynika z art. 138 k.p.a. Przepis ten przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Ponieważ przepis ten z mocy art. 144 k.p.a. odnosi się do postanowień organu odwoławczego, wobec tego organ jest władny wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. W konkretnym przypadku organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe, co jest możliwe jedynie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Objęte zażaleniem J. S. postanowienie, na które przysługuje zażalenie, wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy strona nie cofnęła środka zaskarżenia, obligowało organ odwoławczy do rozpoznania tego środka odwoławczego. Zdaniem WSA art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie daje możliwości umorzenia postępowania odwoławczego /zażaleniowego/. Nie można zgodzić się z poglądem organu, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z upływu terminu ważności postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przeciwnie, fakt wydania postanowienia daje podstawę do jego weryfikacji. Nie można przyjąć za organem odwoławczym, że fakt pozostawania postanowienia w obrocie prawnym jest warunkiem do rozpoznania zażalenia. Dopuścić można bowiem sytuację, że organ II instancji mógłby specjalnie zwlekać z rozpoznaniem zażalenia tak aby postanowienie, którego dotyczy zażalenie, utraciło moc. Podkreślono, że ważność postanowienia ma znaczenie tylko dla możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138. W skardze kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do jego zastosowania, a w konsekwencji art. 105 k.p.a., jak również naruszenie przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepisy te nie dają możliwości umorzenia postępowania toczącego się na ich podstawie. W oparciu o te zarzuty zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ewentualnie, przy stwierdzeniu przesłanek z art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. S., przy zasądzeniu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano na niewłaściwą interpretację art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w kontekście art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 K.p.a., jeśli się weźmie pod uwagę instytucję automatycznej utraty ważności rozstrzygnięcia administracyjnego, a takim jest postanowienie wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Upływ terminu i jednoczesny brak wydania decyzji oznacza wycofanie postanowienia z obrotu prawnego z mocy prawa, bez konieczności wydawania jakiegokolwiek orzeczenia administracyjnego, a tym samym oczekiwania na rozstrzygnięcie zażalenia. Powołując art. 105 K.p.a. wywiedziono, że w sprawie wystąpiła sytuacja bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w dacie orzekania przez organ odwoławczy brak było rozstrzygnięcia, którego środek odwoławczy dotyczył /postanowienie SN z dnia 12 kwietnia 1994 r. sygn. I PA 1/94/. Wobec tego brak było podstaw prawnych do utrzymania w mocy postanowienia, które z mocy prawa już nie obowiązuje. Trudno też znaleźć uzasadnienie co do jego uchylenia bądź modyfikacji, jeżeli z mocy prawa postanowienie nie istnieje w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ wiąże skutki z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust.4. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie to służy zażalenie /ust.5/. Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach /terminach/ organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie /zob. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, czy też wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. II OSK 154/08, LEX nr 516668/. Bezskuteczny upływ 2- miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 /zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, 2009r./. Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Trafnie wskazano w orzecznictwie /zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. II OSK 1833/06 LEX nr 510756/, że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego /zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s.360/. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie traci moc" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło. W takim natomiast przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania zażaleniowego uzasadnia umorzenie postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd taki wyrażony był już w orzecznictwie. W wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. III RN 2/99 /OSNP 9/2000, poz. 336/ Sad Najwyższy wywiódł, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania /art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane/. Zasadnie więc w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze trafność postawionego zarzut Naczelny Sąd Administracyjny, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę. W skardze J. S. zakwestionowała inwestycję, jako sprzeczną z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki. Nadto wskazała, że po 5 dniach od wygaśnięcia postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję Nr [...] nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. Nie powtarzając rozważań na temat charakteru terminu z art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przypomnieć jedynie należy, że skarga dotyczyła postanowienia organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Postanowienie to w realiach sprawy było prawidłowe, skoro przed upływem 2 - miesięcznego terminu organ nie wydał jednej z decyzji przewidzianej przepisem art. 50 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją upływu terminu była utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wystąpiła więc bezprzedmiotowość postępowania, co trafnie zostało zauważone i znalazło odzwierciedlenie w objętym skargą postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...]. Z uwagi na umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, brak było podstaw do czynienia rozważań na temat zgodności inwestycji z obowiązującym planem, czy też zajmowania stanowiska odnośnie do przywołanej w skardze decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. Z tych też przyczyn skarga J. S. na postanowienie MWINB z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego była nieuzasadniona. Z naprowadzony względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o art.188 P.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej /250 zł/ oraz wynagrodzenie pełnomocnika /200zł/, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) P.p.s.a.