II OSK 566/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 988/09 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną II OSK 566/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 988/09 po rozpoznaniu skargi C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie zażaleniowe od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie wstrzymania inwestorowi robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem..." - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz wstrzymał jej wykonanie. Organ nadzoru budowlanego wszczął następnie postępowanie na wniosek skarżącej i w toku postępowania wydał w dniu [...] listopada 2007 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostało utrzymane w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2008 r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, którą następnie uchylił decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ odwoławczy, zaś sprawa została przekazana do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowienia obu instancji dotyczące wstrzymania robót zostały natomiast uchylone przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/08 ze wskazaniem w uzasadnieniu, iż na rozstrzygnięcie miał wpływ upływ terminu ważności postanowienia wobec nie wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego od dnia doręczenia postanowienia. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 27 sierpnia 2008 r., w dniu [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat grodzki wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymujące roboty budowlane w związku z realizacją robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącą została wydana decyzja o umorzeniu postępowania zażaleniowego jako bezprzedmiotowego z tej przyczyny, że zaskarżone postanowienie utraciło ważność. Organ drugiej instancji podkreślił, że WSA wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem inwestor nie mógł wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję, której wykonanie wstrzymano. Wyrok ten jest prawomocny, a tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę została ostatecznie wyeliminowana z obiegu prawnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż wstrzymanie przez sąd wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w praktyce oznacza wstrzymanie robót budowlanych co powoduje, że inwestor realizujący uprawnienia z pozwolenia na budowę, którego wykonanie zostało wstrzymane przez sąd, naraża się na zarzut samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, po wydaniu postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ pierwszej instancji powinien wydać jedną z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Ustalono natomiast, że do dnia 18 lutego 2008 r. nie została wydana decyzja, zatem postanowienie o wstrzymaniu robót utraciło ważność z dniem 21 stycznia 2009 r. na mocy art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Brak w obiegu prawnym kwestionowanego postanowienia powoduje bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego., a wydanie decyzji innej, niż określona w art. 138 ( 1 pkt 3 kpa byłoby bezprzedmiotowe. Organ II instancji podkreślił też, że w związku z tym inwestor nie ma tytułu prawnego do prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją obiektu. W skardze na powyższą decyzję podniesiono, iż zostały naruszone art. 7, 77, 138 ( 1 pkt 3 kpa bowiem postanowienie organu pierwszej instancji powinno zostać uchylone jako naruszające prawo. Skarżąca podniosła też zarzuty dotyczące treści rozstrzygnięcia postanowieniem organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd zauważył, że kontroli w niniejszej sprawie podlega legalność umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Bez znaczenia są zatem zarzuty skargi odnoszące się do merytorycznej poprawności postanowienia organu pierwszej instancji. Sąd I instancji podzielił zasadność stanowiska organu I instancji w tej kwestii, iż zgodnie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a ust. 2albo w art. 51 ust. 1. Postanowienie takie ma więc charakter tymczasowy. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że upływ czasu, na który został wydany akt, a więc nadejście terminu końcowego, ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego oraz powoduje wygaśnięcie aktu. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa i nie ma potrzeby stwierdzania jego wygaśnięcia. Utrata mocy prawnej aktu powoduje, że nie może być on przedmiotem obrotu prawnego /por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 480/00/ Nie jest dopuszczalna weryfikacja aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Postępowanie w tej sytuacji uznaje się za bezprzedmiotowe. Jeżeli bezprzedmiotowość następuje w toku postępowania w II instancji, organ odwoławczy traci kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym i nie może go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy ani uchylić. Właściwe jest więc wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji /por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 1497/96/. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. S. zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c i a ppsa, - art. 141 ( 4 ppsa, 2/ przepisów prawa materialnego: - przez błędną wykładnię art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 4 i ust. 1 w zw. z art. 105 ( 1 kpa, - niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 ( 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 ( 1 pkt 3 kpa, w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, skoro samo wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwarza dla strony postępowania uprawnienie do złożenia zażalenia, to późniejsza utrata mocy obowiązującej tego postanowienia nie ma żadnego znaczenia dla konieczności rozpoznania zażalenia i zweryfikowania prawidłowości wydania zaskarżonego aktu. W ocenie strony kwestionowane postanowienie organu I instancji w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym bowiem utrata ważności postanowienia nie następuje wstecz, lecz na przyszłość. Działania organów i stron postępowania podjęte w okresie dwóch miesięcy ważności postanowienia "muszą być w dalszym ciągu oceniane przez pryzmat tego postanowienia". Dla strony jest kwestią istotną, iż wydano postanowienie z istotnym naruszeniem prawa, zaś umorzenie postępowania w II instancji pozbawia stronę uzyskania potwierdzenia tego faktu. Postanowienie to ponadto "obiektywnie pozwalało w sposób bezprawny prowadzić inwestycję w dalszym ciągu" i to pomimo, że prace przy inwestycji zostały już uprzednio, to jest przed wydaniem postanowienia, wstrzymane prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07. Niewydanie decyzji przez organ I instancji także w ocenie strony potwierdza oczywistą wadliwość kwestionowanego postanowienia. W innym wyroku - z dnia 27 lutego 2008 r. WSA w Krakowie wskazał, że brak ważności postanowienia nie eliminuje potrzeby zbadania przez organ II instancji danego postanowienia, gdy strona niezadowolona z niego wykorzystała przewidziany w prawie środek jego zaskarżenia. Odmienny pogląd oznaczałby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis prawa ją zagwarantował, a tym samym niedopuszczalną korektę woli ustawodawcy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor – M. S.A. w B. wnosząc o jej oddalenie jako opartej na nieusprawiedliwionych podstawach. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę inwestor podkreśla, iż niezasadny jest argument skarżącej, że brak kontroli kwestionowanego postanowienia wobec umorzenia postępowania zażaleniowego pozbawia ją możliwości dochodzenia ewentualnego odszkodowania w drodze cywilno-prawnej. Obecny na rozprawie pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podkreślił, że jest ona zainteresowana kontrolą zaskarżonego postanowienia wydanego w pierwszej instancji, bowiem orzeczenie o braku jego legalności /zgodności z prawem/ umożliwiłoby dochodzenie skarżącej odszkodowania nie tylko od inwestora, ale i od organu, który wydał dotknięte wadami rozstrzygnięcie, zwłaszcza iż w ocenie strony /sąsiada inwestora/ realizacja budowy do czego uprawniało kwestionowane postanowienie, spowodowała wystąpienie szkód w budynku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c i a ppsa oraz art. 141 ( 4 ppsa, a także przepisów prawa materialnego: przez błędną wykładnię art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 4 i ust. 1 w zw. z art. 105 ( 1 kpa, jak też niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 ( 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 ( 1 pkt 3 kpa, w zw. z art. 144 kpa. Z tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej wynika, iż strona kwestionuje oddalenie skargi przez Sąd I instancji i niewyczerpującą treść uzasadnienia wyroku tego Sądu w sytuacji, gdy wskazane przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, a zwłaszcza art. 105 ( 1 kpa, nie upoważniają do przyjęcia, iż wobec utraty mocy obowiązującej postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na niewydanie odpowiedniej decyzji w terminie 2 miesięcy od doręczenia tego postanowienia, zaistniała podstawa do stwierdzenia, iż rozpoznanie zażalenia skarżącej, a więc rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w wyniku wniesienia tego zażalenia, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 ( 1 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się przy tym, iż skoro ustawodawca z jednej strony przewidział utratę mocy obowiązującej postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w razie niewydania odpowiedniej decyzji /art. 50 ust. 4/ w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia i jednocześnie w ust. 2 wprowadził normę uprawniającą strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 /o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych/, to nie można uznać za uprawniony pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż ustawowo przewidziana utrata mocy obowiązującej postanowienia w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego polegającego na niewydaniu odpowiedniej decyzji rodzi taki skutek, że bezprzedmiotowe staje się rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia wniesionego na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza iż kwestionowane postanowienie wywołało skutki jeszcze w czasie jego obowiązywania, które podlegają nadal ocenie także po utracie mocy postanowienia. W ocenie skarżącej pogląd taki pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w tej skardze zarzuty oraz wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia taka, że skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzygające o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w określonych ustawą warunkach. Stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od doręczenia /stronie/, chyba że w tym terminie, to jest dwóch miesięcy, zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Niewątpliwie rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tylko wówczas należy uznać za pozostające w obrocie prawnym, gdy w ustawowo określonym terminie biegnącym od dnia doręczenia stronie postanowienia została wydana którakolwiek z decyzji wymienionych w art. 50 ust. 4. Postanowienie takie w razie niewydania takiej decyzji w istocie ma charakter epizodyczny, krótkotrwały, przede wszystkim ze względu na to, aby nie tamowało ono realizacji inwestycji gdy właściwy organ nie zdecyduje się na wydanie stosownej decyzji. To, czy taka decyzja zostanie wydana, leży w gestii organu, który nie powinien działać dowolnie, lecz po wnikliwym rozważeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Niezależnie jednak od tego, jakimi w istocie względami kierował się organ nie wydając decyzji /jak w niniejszej sprawie/, a także faktycznie nawet bez względu na to, czy postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiadało wymogom prawa, jeżeli utraciło ono moc prawną i to z woli ustawodawcy, który jednoznacznie sformułowaną normą prawną określił, że "traci ono ważność" po upływie dwóch miesięcy od doręczenia stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje. Stosownie do art. 138 ( 1 kpa, który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 kpa, organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy bądź uchylając go umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że w określonym terminie traci moc orzeczenie organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie ma możliwości zastosować art. 138 ( 1 pkt 1 i pkt 2, bowiem nie jest możliwe utrzymanie w mocy aktu, który już nie obowiązuje, jak też jego uchylenie w całości lub w części, z tej samej przyczyny, wobec niepozostawania tego aktu w mocy. Jedynym w tej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem jest zastosowanie art. 138 ( 1 pkt 3 kpa, to jest umorzenie postępowania odwoławczego /zażaleniowego/, bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, iż brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie. W odczuciu strony wnoszącej skargę kasacyjną takie rozwiązanie prawne nie daje jej pełnej ochrony i możliwości wykorzystania uprawnień wynikających z wniesienia zażalenia, jednakże brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawodawca umożliwia jednak przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania merytorycznego skoro nie obowiązuje już /co jest niesporne w sprawie/ akt wydany przez organ I instancji. Okoliczność, iż WSA w Krakowie w odniesieniu do innego, wcześniej wydanego postanowienia zajął odmienne stanowisko nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.