VII SA/Wa 2761/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako "PINB") z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na H. i B. G. obowiązku wykonania rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w P. w dniu [...] września 2009 r. na działce nr ew. [...], w miejscowości C., przy ul. [...] wykazały, że na ww. nieruchomości znajduje się wiata do magazynowania drewna o wymiarach 7,74 m x 2,76 m oraz wysokości w najwyższym punkcie 2,80. Obiekt ten zlokalizowany jest przy granicy z działką nr [...], wykonany jest w technologii tradycyjnej z dachem jednospadowym pokrytym płytami cementowo - azbestowymi, posadowiony na płycie betonowej. W dniu kontroli B. G. nie przedstawił żadnej dokumentacji związanej z realizacją przedmiotowego obiektu. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. PINB w P. działając w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. H. i B. G. obowiązek wykonania rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez B. G. [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję PINB w P. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 330/10 uchylił ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że organ winien ocenić możliwość przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. PINB w P. wezwał strony do udokumentowania daty pobudowania przedmiotowego obiektu oraz poinformował o możliwości przedstawienia innych dowodów. W dniu [...] kwietnia 2011 r. przesłuchano świadków - Z. L. i R. G. którzy zeznali, że obiekt budowlany – wiata posadowiona na działce o nr ewid. [...], wykonana została w roku 1994. Do akt sprawy załączono pismo Burmistrza Miasta i Gminy C. z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] położona w C., objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast w chwili obecnej gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa działka przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. PINB w P. nałożył na właścicieli obiektu budowlanego – H. i B. G., obowiązek dostarczenia w terminie do [...] września 2011 r. ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obejmującej położenie przedmiotowego obiektu, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec niewykonania obowiązku PINB w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. , na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał H. i B. G. wykonanie rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. G., na skutek którego [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...]. Organ wskazał, że charakter wykonywanych w niniejszej sprawie robót budowanych, polegających na realizacji spornej wiaty, nie mieści się w dyspozycji obowiązującego obecnie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i wyklucza zatem możliwość zastosowania przepisu art. 103 ww. ustawy, co w konsekwencji musi prowadzić do uznania braku podstaw prawnych dla wydania decyzji merytorycznie kończącej sprawę w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. W dalszym toku postępowania PINB w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożył na H. i B. G. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia: 1) zgłoszenia określającego rodzaj obiektu budowlanego - wiata do magazynowania drewna, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) szkiców lub rysunków przedstawiających graficznie wykonany obiekt budowlany oraz jego rozmiary, 4) projektu zagospodarowania działki o nr ew. [...] w miejscowości C., przy ul. [...] sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, 5) zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec niewypełnienia przez zobowiązanych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. PINB w P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożył na H. i B. G. obowiązek wykonania rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu odwołania [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wojewódzki podzielił stanowisko organu stopnia podstawowego o konieczności zastosowania w związku z charakterem spornej samowoli budowlanej przepisów art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skargę na powyższą decyzję złożył B. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z prawem. Skarżący podniósł, że organy obu instancji nie wykazały, aby przedmiotowa wiata była obiektem budowlanym. Poza tym nie określono terminu jej usytuowania, co z kolei determinuje zastosowanie właściwych przepisów prawa. W ocenie skarżącego nakazywanie przeprowadzenia legalizacji w sposób niczym nieuzasadniony naraża skarżącego na poniesienie znacznych kosztów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r, poz. 270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona choć nie z przyczyn w niej wskazanych. W tym miejscu należy wskazać, iż w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a wyrok z dnia 24 maja 2010r. w sprawie VII SA/Wa 330/10 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Reasumując, podkreślić należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 ppsa, ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 24 maja 2010r w sprawie VII SA/Wa 330/10 przesądzono ,iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wynika to z zapisu art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.) co winno skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Jednocześnie zobowiązując organ do zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, Sąd wskazał, iż organy nie odniosły się co do tego, że nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy organ w ciągu 5 lat od dnia zakończenia budowy wykryje samowolę budowlaną, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda w tym czasie taką decyzję. Przepisy nie przewidziały przy tym, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki powoduje zawieszenia, przerwę lub brak biegu terminu z art. 49 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 , który wyjaśnia, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007r., sygn. akt II OSK 1477/06), spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 ustawy Prawo budowlane , w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Postępowanie administracyjne, w odniesieniu do przedmiotowej samowoli, wszczęte zostało w dniu [...] sierpnia 2009r. i doprowadziło do wyjaśnienia ( zgodnie z wytycznymi Sądu), iż przedmiotowa wiata została wzniesiona w 1994r. Stosownie do regulacji art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji w 2003r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 oraz art. 49 b, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Artykuł 49 nie ma zatem charakteru samodzielnego, jego stosowanie jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48 i 49 b, a nadto upłynął pięcioletni okres liczony od zakończenia budowy obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że przepis ten wprowadzał tzw. przedawnienie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wynika z niego, iż decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę może zostać wydana jedynie przed upływem pięciu lat od dnia zakończenia budowy, chyba że istnienie obiektu budowlanego narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, w sytuacji zatem, gdy organ jednoznacznie ustali, że samowola została zrealizowana na 5 lat przed 11 lipca 2003r. postępowanie w jej przedmiocie było wszczęte ale nie zakończone ostateczną decyzja, to powinno toczyć się w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane sprzed jego nowelizacji w 2003r.o ile spełnione zostały przesłanki w tym przepisie wskazane. Jak wskazano wyżej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r,( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 522/07) Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona ustalenia w zakresie wypełnienia przesłanek z art. 49 Prawa budowlanego przed nowelizacją w zakresie stwierdzenia czy samowola nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samowoli budowlanej i zastosuje przepisy prawa, kierując się ww. wskazaniami. Reasumując wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 153 ppsa w związku z art. 7, 77 kpa oraz art. 49b Prawa budowlanego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) należało uchylić decyzję zaskarżoną oraz ją poprzedzającą. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 przywołanej ustawy.