VII SA/Wa 2762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2762/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 61a, art. 123 § 1, art. 124, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu żądania J. K. o stwierdzenie, w całości, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...], zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym na działce nr ew. [...], przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...],[...],[...], przyłącza wodociągowego na działkach nr ew. [...],[...],[...], kanalizacji deszczowej na działce nr ew. [...], przyłącza energetycznego kablowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przebudowę kabla SN 15 kV na działce nr ew. [...], przyłącza gazowego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], wewnętrznej instalacji gazowej, przy ul. D. w P., postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., toczyło się na wniosek J. K., postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. Organ drugiej instancji podejmując rozstrzygnięcie ostateczne w tej samej sprawie wskazał na wadę decyzji Starosty [...] wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w pozostałej zaś części stwierdził, iż ww. decyzja nie jest obarczona żadnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. badana była ponadto przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który mocą wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 87/09 oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie. W wyroku tym, Sąd stwierdził, że każda próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd byłaby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., J. K. złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpoznaniu wskazanego wyżej zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkl 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., [...], w części dotyczącej drogi dojazdowej na odcinku wykraczającym poza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego w niej programu inwestycyjnego, w tym fragmentu drogi dojazdowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności. Tym samym organ wskazał, że z powyższych ustaleń wynika, iż w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., prowadzone było postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. i stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej zaś części odmawiającą stwierdzenia nieważności. Ponadto następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, po rozpoznaniu skargi skarżącej – J. K., oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. W świetle powyższego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. Wskazał, że wszczęcie postępowania w powyższej sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Organ powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych wskazał ponadto, że jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Podkreślił, że ostateczne zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r.), jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą wszczęcie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Organy administracji publicznej w żadnym wypadku - także w razie ujawnienia się nowych okoliczności - nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania spraw, załatwionych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 124 § 2 K.p.a. polegające na nie wskazaniu w zaskarżanym postanowieniu wszystkich elementów wymaganych dla uzasadnienia, w szczególności jedynie na przytoczeniu przez organ wyroku wydanego w innej sprawie, bez żadnego konkretnego odniesienia się do niniejszej sprawy (w tym brak wskazania w uzasadnieniu na czym polega rzekoma tożsamość przedmiotowa co do treści praw i obowiązków strony, a także ich podstawy prawnej i faktycznej pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą rozstrzygniętą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt: VII SA/Wa 87/09 przez brak wskazania jakie konkretne elementy świadczą o tej tożsamości); - art. 7 K.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że pomiędzy postępowaniem i decyzją GINB z dnia [...] listopada 2008 r., a niniejszym postępowaniem, którego wszczęcia odmówiono, zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa co do treści praw i obowiązków strony, a także ich podstawy prawnej i faktycznej, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podważa zasadność takiego stanowiska - art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie że została stwierdzona nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza [...] z dnia [...] maja 1999 r. znak [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] grudnia 2012 r. znak [...], co wskazuje na wydanie pozwolenia na budowę przez Starostę [...] z dnia [...] września 1999 r. z rażącym naruszeniem art. art. 32. ust. 4 pkt. 1, art. 33 ust. 2 pkt. 3, art. 34 ust 1. w zbiegu z art. 35 ust. 1 pkt. 1b ustawy Prawo budowlane) - art. 7 w związku z art. 2. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez odstąpienie od obowiązku działania na płaszczyźnie w granicach prawa przez brak wszczęcia postępowania z urzędu jak stanowi art. 61 § 1 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, lub wskazanie prawidłowego toku postepowania administracyjnego dla wyeliminowania z obrotu ww. decyzji dot. pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane zgodnie z prawem, zatem skargę należało oddalić. Przypomnieć należy, że zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], mocą którego, na podstawie art. 61a K.p.a., organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wodociągowego, kanalizacji deszczowej, przyłącza energetycznego kablowego, przyłącza gazowego, wewnętrznej instalacji gazowej. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji weryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy administracyjne uznały, że postepowanie nie może być wszczęte z przyczyn przedmiotowych, tj. z uwagi na okoliczność, iż w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., prowadzone było na wniosek J. K., postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. Organ drugiej instancji podejmując rozstrzygnięcie ostateczne w tej samej sprawie wskazał na wadę decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej zaś części stwierdził, iż nie jest obarczona żadnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r., w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności. Wskazać również należy, że następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i mocą wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 87/09, po rozpoznaniu skargi J. K., oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. Okoliczności te, jak prawidłowo uznał organ, przesądzają o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. Sąd podziela stanowisko, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącej. Organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i ponownie kontrolując ją wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Należy również pamiętać o treści art. 153 i 170 p.p.s.a, które wiążą nie tylko organ ale i Sąd stanowiskiem innego sądu administracyjnego orzekającego w sprawie na wcześniejszym etapie. Zatem jeżeli sąd administracyjny wypowie się o konkretnej decyzji, to stanowisko tego sądu jest wiążące dla kolejnych organów orzekających w tej sprawie. W tym kontekście pamiętać należy, że pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. zakończyło się orzeczeniem o częściowym stwierdzeniu nieważności tej decyzji, a w pozostałej części o uznaniu jej za zgodną z prawem. W okolicznościach, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. została uznana za zgodną z prawem przez Sąd Administracyjny, zajęcie odmiennego stanowiska zmierzałoby do naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. Stanowisko zawarte w cytowanym wyżej wyroku jest bowiem wiążące, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, chyba że wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na nieważność decyzji, których Sąd kontrolując decyzję nie mógł dostrzec. Takie okoliczności w sprawie się nie pojawiły. Wskazywana przez skarżącą okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 1999 r. znak: [...] o warunkach zabudowy wydanych dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty skarżącej zawarte w skardze. Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.