VII SA/Wa 87/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), daje zw. kpa, po ponownym rozpatrzeniu - odwołania P. Sp z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. ([...]) stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 1999r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ww. Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową, murem oporowym, na działce nr [...] i infrastrukturą, przy ul. D. nr [...] w P. - w części dotyczącej drogi dojazdowej na odcinku wykraczającym poza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 1999r. ([...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego w niej programu inwestycyjnego, opisanego granicami od A do F - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty P. w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie podnosząc, że organ odwoławczy uprzednio wydaną decyzją z dnia [...] listopada 2007r., uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2007r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 1999r. w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. i inwestor. Sąd wyrokami z dnia 6 maja 2008r. w sprawach VII SA/Wa 239/08 oraz VII SA/Wa 240/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podniósł, że decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 1999r, ([...]), zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące budowy ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz odcinka drogi dojazdowej z usytuowaniem jak w zał. nr 1 do tej decyzji. Warunki ustalone w decyzji o warunkach, zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z porównania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wynika, że nie zostały spełnione jej wymogi. Przy drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego przewidziano bowiem zatoki parkingowe, które nie mieszczą się w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji A-F, w sposób określony w załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach. Drogę zakończoną zatoką parkingową, zaprojektowano poza linią rozgraniczającą B - C. Również zatoka parkingowa przy tej drodze, na wysokości linii F - E jest w większości usytuowana poza wyznaczonym terenem inwestycji. Organ stwierdził, że za rażące naruszenie prawa nie można uznać zmiany usytuowania budynku mieszkalnego w stosunku do linii rozgraniczających teren inwestycji, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, skoro budynek ich nie przekracza. Ponieważ decyzja Wojewody [...], mimo wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do całej decyzji Starosty P., stwierdza nieważność ww. decyzji jedynie w części drogi dojazdowej, nie odnosząc się do pozostałej jej części, to zgodnie z art. 104 i 107 kpa, organ wojewódzki był zobowiązany do zajęcia stanowiska co do całości badanej decyzji. Z tej przyczyny organ uchylił decyzję pierwszoistancyjną w całości i orzekł co do istoty sprawy. Decyzja Starosty P. w części dotyczącej drogi dojazdowej rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego w zw. z art. 47 ustawy o planowaniu przestrzennym, a w pozostałej części nie jest obarczona żadnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła J.K. wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. w całości. Skarżąca podniosła, że jest ono niezgodne z ww. wyrokiem WSA i nie uwzględnia - z naruszeniem art. 77 kpa - że organ architektoniczno - budowlany nie zastosował art. 35 ust. 1 lit. a,b,c Prawa budowlanego, który nakazuje zbadanie zgodności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sprawdzenie projektu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. oraz przepisami w tym techniczno budowlanymi w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. § 18 pkt 2, § 39 § 40. W art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego zawarto bowiem bezwzględny wymóg zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że Starosta nie wezwał inwestora, zgodnie z art. 35 pkt 3 Prawa budowlanego do usunięcia wskazanych nieprawidłowości i nie rozpoczął procedury w sprawie stwierdzenia nieważności warunków zabudowy. Naruszenia te miały istotny wpływ na wydanie niezgodnej z prawem decyzji pozwolenia na budowę w całości, a nie tylko w części dotyczącej drogi. Miejsce usytuowania budynku w decyzji o warunkach zabudowy i w projekcie są różne. Odstąpienie od ustalonych warunków zabudowy przez zaprojektowanie budynku wielorodzinnego w innym miejscu i o innym obrysie rażąco narusza art. 35 pkt.1 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 kpa. W dalszej części skargi, skarżąca odniosła się do postępowania dot. wydania decyzji o warunkach zabudowy, ochrony interesów osób trzecich w tym postępowaniu, wpływu ww. decyzji na sposób wykonywania praw własności na działkach sąsiednich. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że zmiana usytuowania budynku w stosunku do linii rozgraniczających teren inwestycji określonych w decyzji o warunkach nie stanowi rażącego naruszenia prawa i powołując się na orzecznictwo wskazała, że nie można pominąć w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących usytuowania zamierzonej budowli w stosunku do innych obiektów oraz ochrony interesów osób trzecich i pozostawić ich organowi orzekającemu o pozwoleniu na budowę. Stanowi to rażące naruszenie art. 42 ust. 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Fragment drogi wymieniony w decyzji Burmistrza oraz w załączniku graficznym do tej decyzji nie spełnia wymaganych prawem rozwiązań zagospodarowania terenu w przypadku budynku wielorodzinnego, o czym mówi rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. tj. § 8 pkt 2, § 39 oraz § 40. w zw. z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Realizację aktualnego planu [...], zaakceptowanego przez strony w styczniu 1999r., uniemożliwia sporna inwestycja wykonana na podstawie planu [...] nieobowiązującego w dniu wydawania pozwolenia na budowę. Dotyczy to w całości drogi [...], budynków wielorodzinnych oraz działek budowlanych pod budownictwo jednorodzinne powstałych z podziału prywatnych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że od [...] września 1999r. jest potencjalną właścicielką działek budowlanych bez dostępu do drogi publicznej, co narusza jej prawa chronione Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] września 1999r. w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 240/08 uchylił decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007r. W powyższej sytuacji zarówno organ, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związany był oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Organ administracji obowiązany jest więc rozpatrzeć sprawę stosując się do oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica). Innymi słowy, związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999r, IV SA 527/97, LEX nr 47275). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd nałożył na organ odwoławczy obowiązek wykazania zastosowania instytucji reformacji, wobec nie wyjaśnienia przyczyn dla których uchylono decyzję organu I instancji. Sąd wskazał również, na konieczność zbadania decyzji Starosty P. wobec faktu, że z porównania załącznika nr 1, do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 1999r. z projektem zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, iż projektowana inwestycja wykracza poza granice oznaczone literami od A do F. Ponadto, odpowiadając na zarzuty J.K., Sąd wyjaśnił, że w przypadku sprzeczności między postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy, organ architektoniczno - budowlany nie może uchylić się od zastosowania takiej decyzji. Sąd podkreślił, że wprawdzie organ może o dostrzeżonej sprzeczności zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności i zawiesić postępowanie do czasu wydania tego rozstrzygnięcia, nie może jednak odmówić wydania pozwolenia na budowę, powołując się na ustaloną niezgodność, gdyż nie respektując ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszyłby prawo. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyżej powołanym wyroku. Organ wyjaśnił bowiem, że porównanie zatwierdzonego ww. decyzją Starosty P. o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (załącznikiem nr 1) wskazuje, iż przy drodze dojazdowej do ww. budynku zaprojektowano zatoki parkingowe, które wychodzą poza linię A - F, a droga zakończona zatoką parkingową wykracza poza linię B - C. Podobnie zatoka parkingowa przy tej drodze, na wysokości linii F - E jest w znacznej części usytuowana poza wyznaczonym terenem inwestycji. Oznacza to, jak słusznie stwierdził organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej drogi dojazdowej rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uzasadnił również konieczność zastosowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego wskazując, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części dotyczącej drogi dojazdowej, nie rozstrzygając o pozostałej części decyzji. Obowiązkiem organu II instancji było zatem uchylenie decyzji pierwszoistancyjnej w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem również pozostałej jej części poprzez wskazanie, że w pozostałej części nie jest ona obarczona żadnymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, nie mogły być rozpatrywane zarzuty skargi, zgłoszone ponownie przez skarżącą w niniejszej sprawie, gdyż nie mają one znaczenia prawnego dla jej rozstrzygnięcia. Każda próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd byłaby w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (patrz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r., II SA 517/00, LEX 51228) Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.