VII SA/Wa 2763/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. "T." na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W."T." kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 414, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej hali warsztatów produkcyjnych W. "T." usytuowanej przy ul. P. [...] w W. - nakazał rozbiórkę hali warsztatów produkcyjnych W. "T." usytuowanej na nieruchomości przy ul. P.[...] w W., w ostrej granicy pomiędzy budynkami. Organ wskazał w treści uzasadnienia, iż podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W, stwierdzono, iż na nieruchomości przy ul. P., pomiędzy dwoma budynkami produkcyjnymi istnieje przekrycie powierzchni o wymiarach 67,14m x 15,25m. Przekrycie wykonano w konstrukcji stalowej. Do obecnego budynku "N." mocowane są słupy stalowe stanowiące oparcie kratownic stalowych przekrycia. Drugie podparcie kratownicy stalowej stanowi ściana budynku produkcyjnego W.."T.". Od strony zachodniej zamknięcie przekrycia stanowi łącznik między budynkami produkcyjnymi, a od strony wschodniej wykonana jest ściana szczytowa. Wysokość tak powstałej hali wynosi 5,50m do konstrukcji wiązara, a do kalenicy świetlika 10,00m. Przekrycie pomiędzy uprzednio istniejącymi budynkami produkcyjnymi powstało w 1971 r. Nie przedstawiono dokumentów potwierdzających legalność wykonania przekrycia. Organ podał, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekt budowlany lub jego część będąca w budowie lub wybudowana niezgodnie z obowiązującymi w okresie budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka dotycząca pogorszenia warunków użytkowych działki sąsiedniej, na której usytuowany jest budynek spółki N., albowiem samowolnie wzniesiony przedmiotowy obiekt istotnie ogranicza możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że spółka N. zamierza wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę własnego budynku, do ściany którego przymocowana jest konstrukcja wsporcza hali WFD "T.t". Ograniczenie korzystania z sąsiedniej nieruchomości może skutkować tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi jej właścicielowi udzielenia pozwolenia na rozbiórkę własnego budynku oraz udzielenia pozwolenia na budowę nowego obiektu. Zdaniem organu I instancji brak jest możliwości nakazania wykonania ściany osłonowej w granicy działki od strony północnej, albowiem pozbawi to właściciela nieruchomości sąsiedniej konserwacji zewnętrznej ściany hali usytuowanej na jego działce, co będzie miało wpływ na stan techniczny tego obiektu. Ponadto nie jest możliwe wykonanie ściany osłonowej w granicy działki od strony północnej ze względu na usytuowanie budynku posadowionego na tej działce oraz budynku przedmiotowej hali w ostrej granicy, albowiem słupy, na których wsparte są kratownice hali, są związane z budynkiem sąsiednim od strony północnej. Powyższe okoliczności stanowią naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 I art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. W ocenie organu brak było możliwości nakazania na podstawie art. 40 Prawa budowlanego wykonania robót wskazanych w zaleceniach zawartych w przedłożonym orzeczeniu technicznym I wobec tego brak było możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa i brak możliwości zalegalizowania przedmiotowej hali. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania W. "T." Sp. z o.o. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . W. z dnia [...] lipca 2011 r. i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakazał W."T." Sp. z o.o. rozbiórkę hali warsztatów produkcyjnych W. "T." Sp. z o.o. usytuowanej na nieruchomości przy ul. P.w W. w ostrej granicy pomiędzy budynkami. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utrwalone orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i stwarza, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków, których nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. W ocenie organu jakkolwiek konstrukcja hali nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, to prowadzi do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Istnienie hali warsztatów produkcyjnych W.. "T." Sp. z o.o. usytuowanej na nieruchomości przy ul. P. w W. w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki użytkowe sąsiedniej działki należącej do spółki N.. Jakkolwiek hala posiada od strony tej działki podparcie konstrukcyjne w postaci stalowych słupów stalowych, to podparcie to nie ma charakteru samodzielnego. Ze względu na mały przekrój słupów i ich smukłość są one zamocowane w 3 poziomach do ściany istniejącego z tej strony budynku. W ocenie organu II instancji w świetle zamierzeń inwestycyjnych spółki N.I, a dotyczących rozbiórki istniejącego budynku, brak będzie możliwości uzyskania stosownej zgody właściwego organu ze względu na związanie konstrukcyjne obu obiektów oraz zagrożenie zawaleniem samowolnie wybudowanej hali. Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu porozumienia o współpracy sąsiedzkiej zawartego pomiędzy obiema spółkami z dnia 14 grudnia 2010 r. organ wskazał, że jakiekolwiek umowy cywilno-prawne nie mogą prowadzić do akceptacji przez organy administracyjne stanu niezgodności z przepisami prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące możliwości wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej hali pismem z dnia 5 września 2011 r. wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej o udzielenie stosownych informacji w tej kwestii. Pismem z dnia 23 września 2011 r. Urząd m. st. Warszawy Wydział Architektury i Budownictwa M. poinformował, że w aktach archiwalnych brak jest dokumentacji budowy hali warsztatów produkcyjnych. Odnaleziono jedynie decyzje z 1966 i 1968 r. dotyczące pozwolenia na budowę i użytkowanie warsztatu regeneracyjnego szkoleniowego. Nie jest to jednakże obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.T. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze podniesiono, iż obowiązujące w czasie realizacji inwestycji przepisy Prawa budowlanego, nie zobowiązywały ani właściciela ani zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji dotyczącej jego realizacji. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu nakładającego na właściciela obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu wskazanych dokumentów dot. realizacji inwestycji, w tym pozwolenia na budowę. Z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji nie zbadał czy przedmiotowe zezwolenia nie znajdują się w archiwach odpowiednich urzędów a organ drugiej instancji w swojej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż wprawdzie są dwie decyzje, jednakże nie dotyczą one rzekomo tego budynku. Brak jasnych i szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie stanowi w ocenie skarżącej Spółki naruszenie art. 11 k.p.a. Organ pierwszej instancji winien ocenić również czy dla tego typu obiektu, w myśl przepisów ówcześnie obowiązujących, wymagane było ubieganie się o wydanie decyzji albo czy w ogóle budowa tego rodzaju obiektów wymagała podjęcia przez inwestora jakichkolwiek czynności prawnych. Dopiero pogłębiona analiza tychże przepisów pozwoliłaby na dalszą ocenę istnienia czy nieistnienia samowoli budowlanej. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organów w przedmiocie braku możliwości legalizacji budowy, wobec brzmienia przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym w judykaturze stanowiskiem samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie skarżącej organy naruszyły art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem w swoich rozważaniach zupełnie pomijają kwestie zdefiniowania użytego przez ustawodawcę w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia". Przymusu rozbiórkowego nie uzasadnia samo pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ale ma być ono kwalifikowane cechą niedopuszczalności. Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Skarżąca wskazała na zawarte przez strony porozumienie o współpracy sąsiedzkiej, które w sposób nieprawidłowy nie zostało uwzględnione przez organy w przedmiotowej sprawie. Porozumienie to zostało zawarte przy sprzedaży budynku przylegającego do przekrycia N. N. nabywając nieruchomość wiedziało więc o istnieniu przekrycia i wyraźnie wyraziło zgodę na to, iż w przypadku rozbiórki koniecznym będzie wykonanie prac również przy wzmocnieniu przekrycia. W tej sytuacji z jednej strony nie można mówić o "niedopuszczalnym" ograniczeniu użyteczności, skoro uczestnik świadomy istnienia tego przekrycia nabył nieruchomość i dodatkowo zawarł porozumienie w sprawie ewentualnej rozbiórki i sposobu jej wykonania oraz przyjął na siebie obowiązek wykonania osłony (w ramach prac rozbiórkowych ). W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, podzielone przez organ odwoławczy, o niemożliwości uwzględnienia jakichkolwiek umów wobec niezgodności z przepisami prawa materialnego wynika z zupełnego niezrozumienia istoty tego pojęcia. Nie chodzi bowiem stronie skarżącej o domaganie się konwalidowania samego ewentualnego braku zezwoleń na budowę obiektu, poprzez zawarte porozumienie, ale o ustalenie braku przesłanki niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej, uniemożliwiającego legalizację potencjalnej samowoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy w postępowaniu prowadzącym do wydania kontrolowanej decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, gdyż dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu można uznać ustalony przez organ stan faktyczny za prawidłową podstawę subsumcji prawnej. Podzielić w tym względzie należało zarzuty skarżącego, iż w postępowaniu naruszono przepisy wymagające przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, a następnie wszechstronnej oceny tego materiału. W aktach sprawy znajdują się bowiem (wprawdzie bez cech zatwierdzenia) projekty budowlane, co do których organ wyraził wątpliwość czy stanowiły one podstawę pozwolenia na budowę. W tym względzie organ oparł się na wynikach poszukiwań archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa M., które nie doprowadziły do odnalezienia dokumentacji budowy hali warsztatów produkcyjnych. Odnaleziono jedynie decyzje z 1966 i 1968 r. dotyczące pozwolenia na budowę i użytkowanie warsztatu regeneracyjnego szkoleniowego. Nie wyjaśniono jednak dlaczego organ uznał, iż zatwierdzone projekty nie dotyczą przedmiotowej hali, a innych obiektów. Nie jest też przekonywująca teza, że przytaczane w orzeczeniu technicznym argumenty wskazujące na legalność zabudowy (zachowana dokumentacja projektowa, dziennik budowy oraz protokół odbioru) nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż są to dokumenty wewnętrzne inwestora. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przywołane argumenty powinny co najmniej skłaniać organ do poszukiwania w archiwach dokumentacji zatwierdzonej, co podniesiono zasadnie w skardze. W tych warunkach ustalenie, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej okazało się przedwczesne. Wnikliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, z uwzględnieniem uwag podnoszonych przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze mogło prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sporawy, a zatem uznać należało, że wymienione wady mogły w sposób istotny wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie jednak od wad natury proceduralnej, które przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej nie można zaakceptować sposobu rozumienia i zastosowania przez organ przepisu art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przesłanka dotycząca pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. Por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 911/05 Konieczną zatem przesłanką nakazu rozbiórki jest nie tylko stwierdzenie pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej, ale i ustalenie, iż owo pogorszenie przybrało postać kwalifikowaną, jest bowiem niedopuszczalne. Nie jest zatem wystarczające ustalenie, że pogorszenie nastąpiło, wykazać bowiem należy że nie może ono być zaakceptowane w okolicznościach konkretnej sprawy. Ponieważ pojęcie niedopuszczalności warunków użytkowych nie zostało zdefiniowane, z tego też powodu organ winien jednoznacznie wykazać, na czym ta niedopuszczalność pogorszenia polega. Przenosząc powyższe stwierdzenia na grunt rozpatrywanej sprawy ocenić trzeba, że to czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie jest ściśle związane z zamiarami inwestycyjnymi właściciela działki sąsiadującej. Do niego bowiem należy decyzja, czy w jakim zakresie i kiedy rozpocznie inwestycję, a zatem określi, jak chce swoje prawo do zabudowy nieruchomości wykorzystać. Stwierdzenie organu, że umowy cywilno-prawne nie mogą prowadzić do akceptacji przez organy administracyjne stanu niezgodności z przepisami prawa materialnego jest oczywiście trafne, nie zwalniało jednak organów obu instancji z oceny zamiaru inwestora w zakresie ustalenia niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych w świetle porozumienia, na które powoływał się skarżący. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż organy naruszyły również przez jego wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchylenie decyzji zaskarżonej, oraz ją poprzedzającej powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej, przy czym organ będzie związany powyższymi rozważaniami Sądu o tyle o ile mogą one mieć odniesienie do obecnie istniejącego stanu faktycznego. W aktach sprawy znalazły się bowiem dokumenty, które mogą wskazywać na to, że strony wykonały porozumienie, co może wskazywać na to, iż doszło obecnie do istotnych zmian stanu faktycznego sprawy, które organ weźmie pod rozwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.