VII SA/Wa 277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi L J na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L J kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia L J, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., ([...]) odmawiające wszczęcia na wniosek L J postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowo - biurowej z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...], gm. [...],. Organ powołując się na art. 61 a kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że L J nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Wskazał, że hala magazynowo - biurowa została usytuowana 15 m od granicy z działką skarżącej, a droga nr [...] i pompownia wody pożarowej (ozn. literą [...]) o wysokości 4 m, zwrócona ścianą bez otworów okiennych (rys. 6/A) zaplanowano 6 m od tej granicy, a więc zapewniono min. odległości z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia I2.04.2002r., (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że miejsca postojowe spełniają wymogi § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 warunków technicznych, gdyż zaprojektowano 3 parkingi dla samochodów osobowych i 1 parking dla samochodów ciężarowych (5 do 44 stanowisk) Najbliższy, przeznaczony dla samochodów osobowych na 44 stanowiska oddalony jest od działki skarżącej ok. 42 m i ponad 60 m od budynku mieszkalnego. Parking dla samochodów ciężarowych na 5 stanowisk zaprojektowano ok. 24 m od nieruchomości skarżącej oraz ok. i 42,5 m od budynku mieszkalnego. Wobec powyższych ustaleń brak nie ma podstaw do uznania, że parking dla samochodów ciężarowych wpływać będzie na sposób zagospodarowania działki L J. Został również spełniony § 36 ust. 1 i 3 warunków technicznych, gdyż zbiornik na nieczystości sanitarne (poj. 6 m3) zaplanowano od działki ponad 85 m, a od budynku skarżącej ok. 140 m. Zaś zbiornik bezodpływowy na nieczystości sanitarne (poj. 30 m3) o ok. 52 m od działki i ok. 70 m od budynku mieszkalnego. Zdaniem organu usytuowanie inwestycji oznacza, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania, wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych i nie narusza § 13, § 57, § 271 oraz § 29 warunków technicznych. Inwestycja nie oddziałuje na środowisko, co stwierdzono w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., nie jest objęta również ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie emituje pól elektromagnetycznych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że dotyczą one interesu faktycznego, natomiast art. 144 kc wymaga powiązania z Prawem budowlanym. Skargę złożyła L J i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 kpa, przez ich nieprawidłowe zastosowanie; GINB nieprawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, - art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z aktami sprawy (głównie z projektem) i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że właściciel działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z inwestycją i niewątpliwie znajdującej się w obszarze oddziaływania hali magazynowo-biurowej nie jest stroną postępowania. Zdaniem skarżącej inwestycja powstała w miejscu niezgodnym z miejscowym planem gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. Nr 4 poz. 42). Podała, że swój interes prawny wywodzi z: art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; art. 140 i art. 144 kc; art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; art. 18-21 i § 19 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 3 i ust. 6 ww. rozporządzenia sprawie warunków technicznych, art. 110-128 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430); art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca podniosła, że to organ powinien ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, a także inne czynniki, takie jak nieprzyjemny zapach (spaliny), uciążliwy hałas (ruch samochodowy, za i wyładunek towarów itp.) i na ich podstawie określić obszar oddziaływania. Organy nie analizowały czy i w jaki sposób inwestycja wpłynie na otoczenie, czym naruszyły art. 7, art. 77 kpa. Według skarżącej w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, gdyż Starosta [...] bezprawnie udzielił pozwolenia na budowę obiektów, które nie były przedmiotem postępowania ani w zakresie ochrony środowiska, ani warunków zabudowy takich jak: pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, pompownia wód deszczowych, place postojowe i manewrowe, drogi zakładowe, zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia do podczyszczania wód opadowych - separatory. Nadto, wbrew twierdzeniom GINB inwestycja została zaliczona do mogących oddziaływać na środowisko. O oddziaływaniu inwestycji na działkę skarżącej świadczy również nałożenie obowiązku wykonania wzdłuż zachodniej granicy, przy działce skarżącej pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej o szerokości min. 6 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż podniesione w skardze, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 61 a § 1 kpa, dający organom uprawnienie do odmowy wszczęcia postępowania jeżeli z żądaniem, o którym mowa w art. 61 kpa, wystąpiła osoba nie będąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie w oparciu o powyższy przepis postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem możliwe, jeżeli występują przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje bowiem automatycznie skutku jego wszczęcia. Właściwy organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnego badania podania pod kątem okoliczności stanowiących przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie wskazuje się, że przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym występują: jeżeli żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, której jeszcze nie wydano, która została we właściwym trybie usunięta z obrotu prawnego, jak również wtedy, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania tj. badania wyłącznie kwestii formalnych, drugi - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). Na pierwszym etapie weryfikowana jest legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Dodać również trzeba, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż żądanie nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy wystąpił o to podmiot oczywiście nieuprawniony. Chodzi zatem o sytuacje, gdy z podania wprost wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia szeregu czynności ustalających, mogą być one podjęte wyłącznie w toczącym się postępowaniu, a w razie negatywnego wyniku stanowią podstawę do umarzenia postępowanie w sprawie. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z żądaniem, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w których brak podstaw do wszczęcia postępowania jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga istoty sprawy, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika bowiem, że organy prowadziły obszerne badania w celu ustalenia interesu prawnego skarżącej. Organ I instancji wskazał przy tym, że interes prawny skarżącej był badany w postępowaniu wszczętym na jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym wyjaśniono, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Podobnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą do nadesłania dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a po jego otrzymaniu szeroko analizował odległości w jakich znajdują się sporne budynki od granicy nieruchomości skarżącej oraz jej budynków w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższe oznacza, że organy na etapie wstępnym, po złożeniu wniosku przystąpiły do merytorycznych ustaleń, których mogły dokonywać wyłącznie po wszczęciu postępowania. Odnośnie zaś interesu prawnego skarżącej wskazać trzeba, że kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 508/11 oraz wydanego w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1893/12. Sąd odwoławczy podzielił bowiem stanowisko Sądu, wydane odnośnie decyzji zapadłych w postępowaniu wznowionym w stosunku do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, że należąca do skarżącej działka nr [...], sąsiadująca z terenem realizacji hali magazynowej z obiektami towarzyszącymi, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (obiektu). Ponadto NSA wskazał, że "nie można wykluczyć ograniczenia sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni przez realizację obowiązku nasadzeń zieleni, w tym wysokiej, w pasie przyległym do granicy jej działki. Ma ona również legitymację do tego, aby ocenić, czy zachowane zostały w pozwoleniu na budowę inne warunki wynikające z wcześniej wydanych decyzji nakładających takie warunki." Wprawdzie ww. wyroki zapadły po wydaniu kontrolowanych postanowień, ale ustalenia w nich dokonane są wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, na mocy art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowo – biurowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.