VII SA/Wa 2772/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia, na podstawie art. 161 k.p.a., ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki jej domu mieszkalnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał [...] rozbiórkę dwukondygnacyjnego, murowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o powierzchni zabudowy 77,0 m2), znajdującego się na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...] (inwestorka nie przedstawiła w terminie określonym w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. (znak: [...] ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA Gd 333/09 oddalił skargę [...] na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie z 21 kwietnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o uchylenie, na podstawie art. 161 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającej o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki pozbawi ją i jej rodzinę (męża, córkę i jej dzieci) "dachu nad głową" i w konsekwencji spowoduje utratę zdrowia, a nawet życia. Skarżąca podkreśliła, że samowolna odbudowa obiektu budowlanego została dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną, nie narusza ładu przestrzennego okolicy, zaś niewykonanie przez nią wszystkich obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego spowodowane było działaniem organu. Skarżąca dodała, że jest chora na chorobę nowotworową, a także doznała załamania psychicznego (do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące stanu zdrowia). Wyjaśniła ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w tej sprawie i postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki domu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu sprawa została przekazana według właściwości, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił uchylenia, na podstawie art. 161 k.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. orzekającej o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ stwierdził, że podniesione we wniosku okoliczności nie wskazują, że wykonanie decyzji o rozbiórce domu skarżącej będzie zagrażało życiu lub zdrowiu skarżącej lub jej rodziny. Uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie art. 161 k.p.a., jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zagrożenie życia lub zdrowia jest realne, obiektywnie udowodnione i wynika z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a wyjątkowo z jej wykonywania. Organ dodał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 161 k.p.a nie rozstrzyga merytorycznie sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki, lecz bada wyłącznie tę sprawę z punktu widzenia wymienionych w powołanym przepisie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca stwierdziła, że wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki jej budynku mieszkalnego stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. Jej zdaniem organ nie wziął pod uwagę, że dopuściła się samowoli budowlanej na własnym gruncie (odbudowała i przebudowała stary dom), a jedyną przesłanką orzeczenia o jego rozbiórce był fakt niedostarczenia na czas ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał orzecznictwo dotyczące stosowania art. 161 k.p.a. i stwierdził, że wykonanie przez skarżącą decyzji o rozbiórce nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącej lub jej rodziny. Nie zachodzi bowiem bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy między wykonaniem nakazu rozbiórki domu mieszkalnego a niebezpieczeństwem dla zdrowia lub życia ludzi (jego mieszkańców). [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtórzyła argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, jest oczywiste, że pozbawienie jej i jej rodziny "dachu nad głową" a więc domu, który stanowi ich centrum życiowe, powoduje realne zagrożenie zdrowia i życia jego mieszkańców. [...] stwierdziła ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § , art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie wziął pod uwagę niezależnych od skarżącej przyczyn wydania nakazu rozbiórki domu jednorodzinnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona przez [...] decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie uchylenia, na podstawie art. 161 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki dwukondygnacyjnego, samowolnie wbudowanego murowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z powyższego wynika, że przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05, dostępny na stronie:www.nsa.gov.pl/orzeczenia). Trzeba dodać, że w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 161 k.p.a. organ nadzoru nie bada ponownie istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale bada wyłącznie tą sprawę z punktu widzenia określonych tym przepisem przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05 oraz wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, oba orzeczenia dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzezczenia). Z wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej oraz skargi do Sądu wynika, że źródła zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego skarżąca upatruje w tym, iż wykonanie decyzji rozbiórkowej zagraża wprost życiu lub zdrowiu mieszkańców budynku, ponieważ zostaną oni pozbawieni miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu, powołane przez skarżącą okoliczności, nie pozwalają jednak na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych w art. 161 § 1 k.p.a. dóbr jest realne i obiektywnie udowodnione (wykazane), a ponadto wynika z treści samej decyzji rozbiórkowej. Z okoliczności tych nie wynika bowiem aby występował bezpośredni związek pomiędzy wykonaniem decyzji rozbiórkowej a niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Rozbiórka samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przeprowadzona pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca podnosi, że nie jest dopuszczalne orzeczenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy nieprzedłożenie przez nią decyzji o warunkach zabudowy (w toku postępowania legalizacyjnego) było wynikiem "bezczynności lub nieporozumienia w zakresie działań organu administracji". Podnosząc te zarzuty naruszenia Konstytucji skarżąca nie zwróciła uwagi na to, prawo własności w ujęciu konstytucyjnym i ustawowym nie jest nieograniczone. Z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie wynika, że Konstytucja przewiduje i dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Wymaga jedynie, aby te ograniczenia były ustanowione w ustawie i aby były konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Należy dodać, że skarżąca nie wyjaśniła wreszcie, w jaki sposób organ zaskarżoną decyzją naruszył jej konstytucyjne prawa. W skardze nie ma również wyjaśnienia, jaki związek z tą sprawą ma art. 64 Konstytucji, którego naruszenie również zarzucono organowi. Oczywiście podnoszone przez skarżącą okoliczności (jej stan zdrowia i utrata domu) są istotne, niemniej nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu. W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe. Z powyższego wynika, że skarga [...] jest nieuzasadniona. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.