VII SA/Wa 2775/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. K. i M. K. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. i K. K. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. i M. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1137/11), który uznał, iż organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć ją co do istoty. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego inwestor, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę, spełnił wymagania wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projektowana rozbudowa budynku usługowo- mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Z zapisów planu wynika, iż działka nr [...] położona jest w obszarze stref funkcjonalnych [...] i [...], gdzie ustala się realizację zabudowy wytwarzającej pierzeję z możliwością realizacji zabudowy zajmującej całą szerokość działki przy [...], na odcinku od rzeki [...] do ul. [...] po obu stronach. W toku postępowania organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza Miasta [...] w sprawie interpretacji przez komisję urbanistyczno- architektoniczną zapisu miejscowego planu odnośnie działki nr [...]. Z uwagi jednak na brak odpowiedzi organ uznał, że opinia komisji nie jest konieczna, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż rozbudowa tworzy pierzeję. Została ona zlokalizowana na całej szerokości nieruchomości zgodnie z zapisami planu. Zdaniem organu przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na zarzuty dotyczące braku ekspertyzy technicznej oraz charakterystyki energetycznej Wojewoda wyjaśnił, iż projekt budowlany posiada opracowania w tym zakresie sporządzone przez upoważnionych projektantów. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i M. K., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący obu decyzjom zarzucili nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę stała się ostateczna. Nadto podnieśli zarzuty naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także wskazali na zarzut błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i § 12, § 13, § 60 oraz § 271- 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23.10.2012 r. uznał, iż podlega ona oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i M. K., zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9.10.2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za częściowo zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Sąd II Instancji stwierdził, iż Sąd I Instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija konsekwentnie eksponowaną przez skarżących kwestię wpływu odległości projektowanej rozbudowy na zacienianie działki sąsiedniej jak również spełniania warunków ochrony przeciwpożarowej. Okoliczność ta o tyle istotne znaczenia, że jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania na inwestorów były nakładane obowiązki uzgodnienia projektu budowlanego pod względem wymagań przeciwpożarowych (postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.) oraz sporządzenia m.in. ekspertyzy technicznej rozbudowywanego budynku (postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby którekolwiek z tych postanowień zostało wykonane przez inwestorów. Ponieważ postanowienie to nie jest zaskarżalne osobnym środkiem zaskarżenia, zasadność jego wydania i konieczność jego wykonania winna zostać skontrolowana przez organ rozpoznający odwołanie, jak również przez Sąd pierwszej instancji. Brak w tym zakresie jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji czynił przeprowadzoną kontrolę niepełną, a tym samym wadliwą. Nie można przy tym uznać za wystarczające powołanie się na grubość ścian szczytowych i wskazanie na ich klasę odporności ogniowej. Podobnie została oceniona konsekwentnie podnoszona przez stronę skarżącą kwestia zacieniania jej budynku przez projektowaną zabudowę, która również nie doczekała się oceny Sądu. Podkreślono, iż organy architektoniczno- budowlane, jak również kontrolujący ich działania Sąd, obowiązany jest ocenić na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna, bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia (tzw. "linijki słońca") zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które pozwolą twierdzenia inwestora zaaprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Takiej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy brak również w rozważaniach Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż prawidłowa interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza, jakby się mogło wydawać, stawiania dowolnie dużych obiektów budowlanych. Zapis planu został, bowiem ograniczony do zabudowy średniointensywnej o wysokości od 2 do 3 kondygnacji, z wyjątkiem dla zabudowy plombowej w przypadku działek mniejszych niż 450 m2 (§8 pkt 4 ww. uchwały). O ile zachowanie warunku kondygnacji wynika już z akt sprawy, o tyle nie było przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, czy powstanie projektowanego obiektu budowlanego spełni warunek zachowania "zabudowy średniointensywnej". Z tego też punktu widzenia na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim skarżący podważali zgodność projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu. Pozostałą część zarzutów stawianych przez stronę skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadną. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. sygn.. akt II OSK 697/13. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając sprawę ponownie, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ślad za stanowiskiem Sądu II instancji stwierdzić należy, że organy nie dokonały oceny wpływu odległości projektowanej rozbudowy na zacienianie działki sąsiedniej jak również spełniania warunków ochrony przeciwpożarowej. Podkreślenia wymaga, że w toku prowadzonego postępowania na inwestorów były nakładane obowiązki uzgodnienia projektu budowlanego pod względem wymagań przeciwpożarowych (postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.) oraz sporządzenia m.in. ekspertyzy technicznej rozbudowywanego budynku (postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby którekolwiek z tych postanowień zostało wykonane przez inwestorów. Ponieważ postanowienie to nie jest zaskarżalne osobnym środkiem zaskarżenia, zasadność jego wydania i konieczność jego wykonania winna zostać skontrolowana przez organ rozpoznający odwołanie. Podobnie nie została należycie skontrolowana konsekwentnie podnoszona przez stronę skarżącą kwestia zacieniania jej budynku przez projektowaną zabudowę. Organy architektoniczno- budowlane obowiązane były ocenić na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 ww. rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna, bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia (tzw. "linijki słońca") zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które pozwolą twierdzenia inwestora zaaprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że zapisy planu dopuszczają zabudowę średniointensywną o wysokości od 2 do 3 kondygnacji, z wyjątkiem dla zabudowy plombowej w przypadku działek mniejszych niż 450 m2 (§8 pkt 4 ww. uchwały). O ile zachowanie warunku kondygnacji wynika już z akt sprawy, o tyle nie było przedmiotem oceny organów, czy powstanie projektowanego obiektu budowlanego spełni warunek zachowania "zabudowy średniointensywnej". Reasumując należy stwierdzić, że organy architektoniczno-budowlane dopuściły się naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie prawidłowej kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Podkreślić należy, iż rolą sądu administracyjnego nie mogło być ocenianie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w aspekcie wskazanych wyżej okoliczności, bowiem takie działanie mogłoby być postrzegane jako niedopuszczalne konwalidowanie rozstrzygnięcia organu, albo rozstrzyganie sprawy za organ. Pozostałe zarzuty skargi zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne i oceną tą Sąd rozpoznający sprawę ponownie jest związany. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.