VII SA/Wa 2777/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 5 pkt 4a 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263.) po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej u W.Z. nie stwierdził choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ wskazał, że W. Z. był zatrudniony na stanowiskach: - stażysty, referenta technicznego sekcji paliw, starszego referenta ds. eksploatacji, kierownika zaopatrzenia w Ośrodku Transportu Leśnego w G. obecnie Zakład Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G., w okresie [...] października 1972 r. - 30 września 1976 r.; - starszego specjalisty ds. mechanizacji, kierownika Gospodarstwa B., w Państwowym Ośrodku Hodowli Zarodowej w K.: Gospodarstwo B. (po 1993 r. likwidacja Państwowego Ośrodka Hodowli Zarodowej w K.) w okresie [...] października 1976 r. - 31 grudnia 1977 r. - kierownika działu eksploatacji, zastępcy dyrektora Oddziału, dyrektora Zakładu II Przedsiębiorstwa Transportowego "[...], Spółdzielni Transportu Wiejskiego przekształconej w "[...] " Spółka z o. o., Zakład II Przedsiębiorstwa Transportowego "[...] ", w W. w okresie [...] styczeń 1978 - 28 luty 1993 r. - starszego referenta ds. zaopatrzenia, specjalisty ds. zaopatrzenia, kierownika magazynu głównego w Wytwórni Surowic i S. "[...] " Sp. z o. o. w W. w okresie 21 czerwiec 1993 r. - 17 lipiec 2003 r. W przebiegu pracy zawodowej ww. zawodowych był eksponowany na hałas, szczególnie w trakcie zatrudnienia w Gospodarstwie B. sprawując nadzór nad remontami w kuźni oraz uczestnicząc w lotach samolotu opylającego pola. Na stanowiskach pracy W. Z. nie były wykonywane pomiary środowiskowe w zakresie ww. czynnika. W toku postępowania diagnostyczno - orzeczniczego, przeprowadzonego przez jednostkę orzeczniczą I stopnia - [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w W. Poradnię Chorób Zawodowych, a następnie w trybie odwoławczym jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. Klinikę Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddział Chorób Zawodowych w Ł., nie znaleziono podstaw do rozpoznania u ww. wskazanej na wstępie choroby zawodowej. Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Od powyższej decyzji W. Z. odwołał się pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. W odwołaniu podniósł, iż w zaskarżonej decyzji dokonano powierzchownej analizy jednostek chorobowych w powiązaniu z przyczyną jej powstania. Zarzucił, że nie uwzględniono wpływu warunków pracy przy przebudowie magazynu WSiS [...] w W. w latach 2000 - 2002, podczas których wykonywano prace rozbiórkowe, spawalnicze i budowlane, ponadto uruchomiono agregaty chłodnicze, powodujące hałas. Konieczne również były prace polegające na codziennym porządkowaniu powierzchni magazynowych. W. Z. zarzucił, iż stwierdzono, że choroba płuc i astma ma związek z przebytym w 2005 r. zapaleniem płuc, podczas gdy już w połowie 2004 r. została potwierdzona u niego astma i POChP. Ponadto odwołujący stwierdził, że na rozwój jego choroby duży wpływ miało również środowisko pracy w zakładzie transportowym [...]. Dodatkowo nie wzięto pod uwagę braku wykonywania pomiarów środowiskowych na stanowiskach pracy we wszystkich zakładach. W. Z.podał również, że zapalenie skóry pojawiło się dopiero po podjęciu pracy w Państwowym Ośrodku Hodowli Zarodowej w K. (w latach 1976-1977) i utrzymuje się do dnia dzisiejszego. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 i art. 2352 ustawy Kodeks Pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione dwie przesłanki: choroba jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy po zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego potwierdzą, że ma ona związek z wykonywana pracą. Ponadto, rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Biorąc pod uwagę powyższe, aby dane schorzenie można było uznać za chorobę zawodową, musi być spełniony kolejny warunek, tzn. musi istnieć dokumentacja potwierdzająca, że objawy chorobowe wystąpiły w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Dalej organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona główna przesłanka rozpoznania choroby zawodowej - jednostki orzecznicze I i II stopnia, nie rozpoznały u W. Z. zawodowego uszkodzenia słuchu, spełniającego kryteria zawarte w pkt 21 wykazie chorób zawodowych. Jak podano w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego nr [...][...] Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W.: w trakcie diagnostyki w tutejszej Poradni 3-krotne badania metodą audiometrii tonalnej wykazało obustronny niedosłuch odbiorczy ze średnim ubytkiem słuchu w uchu prawym - 33 dB a w uchu lewym - 36 dB. Do rozpoznania zawodowej etiologii niedosłuchu upoważnia stwierdzenie obustronnego, trwałego niedosłuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Wielkość stwierdzonego u pacjenta niedosłuchu nie spełnia powyższego kryterium. Ponownie rozpatrując sprawę, Instytut Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzasadniał: stwierdzona głębokość uszkodzenia słuchu wynosi odpowiednio 45 dB w uchu prawym i 45 dB w uchu lewym. Obecny obraz kliniczny stwierdzonego uszkodzenia słuchu tj. płaski przebieg krzywych audiometrycznych nie jest charakterystyczny dla skutków działania hałasu. Praca zawodowa ustała w 2003 r., a zatem obecna ocena stanu słuchu dokonana jest po okresie 2 lat od chwili zaprzestania pracy zawodowej. W załączonym audiogramie z 2004 r. (to jest w okresie do 2 lat od zaprzestania pracy w hałasie) stwierdzone uszkodzenie słuchu jest niewielkie (33 dB UP i 36 dB UL) i obustronnie nie spełnia wymaganej do rozpoznania choroby zawodowej głębokości średniego uszkodzenia słuchu określonego na co najmniej 45 dB w odniesieniu do ucha lepiej słyszącego. Również jego postać kliniczna widoczna w postaci spłaszczonego przebiegu krzywych audiometrycznych nie jest charakterystyczna dla skutków działania hałasu. W oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych lekarz właściwy do orzekania w sprawie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Odnosząc się do podniesionej przez W. Z. w odwołaniu kwestii siedmioletniego okresu badań w Wojewódzkim [...] Ośrodku Medycyny Pracy w P. oraz trzymiesięcznego okresu badań orzeczniczych w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. informuje, że fakt długiego okresu, jaki upłynął od zaprzestania przez W. Z. pracy w 2003 r. do dnia badań orzeczniczych w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., nie wpływa na meritum sprawy, ponieważ stwierdzony u W. Z. ubytek słuchu w rok po zaprzestaniu pracy zawodowej nie spełniał kryterium ubytku słuchu określonego w wykazie chorób zawodowych tj. co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Jak wskazano w wyżej cytowanym orzeczeniu nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Ł., lekarzom orzecznikom były znane wyniki badań słuchu z 2004 r., w których stwierdzone u W. Z. uszkodzenie słuchu jest niewielkie (33 dB UP i 36 dB UL) i obustronnie nie spełnia wymaganej do rozpoznania choroby zawodowej głębokości średniego uszkodzenia słuchu. Odpowiadając na zarzut W. Z., że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono wpływu warunków pracy przy przebudowie magazynu WSiS [...] w W. w latach 2000-2002, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. informuje, że nie ma on uzasadnienia w sprawie, gdyż fakt pracy i jej warunków na zdrowie skarżącego był znany Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] przy wydawaniu decyzji w sprawie. Ponadto, zarzut skarżącego, że dodatkowo nie wzięto pod uwagę braku wykonywania pomiarów środowiskowych na stanowiskach pracy we wszystkich zakładach, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie dokonane w sprawie, ponieważ dwie uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostki orzecznicze I i II stopnia nie rozpoznały u ww. schorzenia, spełniającego kryteria określone w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Z tych względów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. orzekł jak w sentencji. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył W. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak merytorycznej przyczyny do odrzucenia wyników badań słuchu w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., które trwały łącznie 8 dni. Badania słuchu w Przychodni Medycyny Pracy w W. były kilkakrotnie powtarzane ze względu na ciągle psującą się aparaturę pomiarową i związane z tym wątpliwości co do rzetelności wyników pomiarowych. Ocena i analiza tych pomiarów słuchu w Przychodni Medycyny Pracy została przedstawiona dopiero po 7 latach i to wyłącznie na skutek trzykrotnych monitów pisemnych Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. w połączeniu z prośbami pisemnymi skarżącego. W takim stanie rzeczy z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że w Przychodni Medycyny Pracy w W. nie są zapewnione ani procedury utrzymania sprawności sprzętu pomiarowego, ani podstawowy zestaw wartości społecznych określony w art. 5 Kodeksu Cywilnego w stosunku do osoby badanej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...].09.2011 roku, a następnie decyzją z dnia [...].11.2011 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...].09.2011 roku o braku podstaw do stwierdzenia u W. Z. choroby zawodowej. Następnie decyzją z dnia [...].07.2012 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u W. Z. choroby zawodowej – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego kończy się wydaniem decyzji (chyba że przedmiotem wznowienia było postanowienie, wówczas kończy się wydaniem postanowienia). Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Jeżeli w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej stwierdzi brak przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., wówczas wydaje decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej ustali istnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., wówczas uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Oczywiście decyzja wydana w trybie opisanym w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest decyzją wydaną w I instancji. Należy także podkreślić, że w postępowaniu prowadzonym w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania przepis art. 138 k.p.a. zawierający katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. W tym miejscu stwierdzić należy, że mając na uwadze treść art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne aby w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zapadała decyzja, która orzeka o jedynie o uchyleniu decyzji. Decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego, która zawiera takie rozstrzygnięcie jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i wśród przedstawicieli doktryny utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w przedmiotowej sprawie, że w wypadku przewidzianym w powołanym przepisie organ nie wydaje dwóch odrębnych decyzji, tylko w jednej decyzji kończącej wznowione postępowanie zawiera dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 968/99. Wspólnota z 2001 r. nr 39, s. 48, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1196/98. LEX nr 44234, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3437/95. LEX nr 27359, a także Z. Janowicz. Komentarz - wyd. II. Warszawa 1995 r., s. 360 oraz z powołaniem się na wymienionego komentatora B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 685 i G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269. LEX, 2007, wyd. II - komentarz do art. 151 kodeksu postępowania administracyjnego). Orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jedynie o uchyleniu decyzji ostatecznej kończącej wznowione postępowanie, bez jednoczesnego podjęcia rozstrzygnięcia o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (zob. powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Należało więc stwierdzić nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].11.2011 r. nr [...]. Natomiast należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w związku z tym, że były kontynuacją postępowania opartego na decyzji nieważnej. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest, zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.