VII SA/Wa 278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) zł. W dniu 5 czerwca 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek B. F. o przeprowadzenie oględzin parkanu pomiędzy działkami nr ew. [...] zlokalizowanymi przy ul. [...] a działką nr ew. [...] zlokalizowaną przy ul[...] w [...]. Po wielokrotnych monitach oraz skargach do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dwukrotnie zobowiązywał organ we wskazanym terminie do zakończenia postępowania, organ w dniu 14 września 2011 r. przeprowadził w sprawie oględziny ogrodzenia. Ustalono, że ogrodzenie wykonane na całej długości działek nr ew. [...] (przy działce nr ew. [...] ), jest betonowe, składa się ze słupków betonowych (wysokość ok. 2,00 m), cokolika betonowego (wysokość ok. 0,20 m) i czterech rzędów płyt prefabrykowanych (o łącznej wysokości 2,00 m. Od strony działki nr ew. [...] wysokość ogrodzenia wynosi 2,15 – 2,25 m. Stwierdzono, że ogrodzenie usytuowane pomiędzy ww. działkami jest ogrodzeniem wewnętrznym. W związku z rozbieżnością ocen co do prawidłowości wykonania ogrodzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniami nr [...],[...]i [...] z dnia [...] października 2011 r. nałożył odpowiednio na A. K., N. Z. i B. F. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji technicznej spornego obiektu wraz z oceną techniczną w terminie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia. A. K. i N. Z. złożyli "Orzeczenie techniczne" zawierające ocenę techniczną obiektu, natomiast B. F. postanowienia nie wykonała. Po wezwaniu jej do przedłożenia inwentaryzacji, kwestionowała nałożenie na nią tego obowiązku oraz postawiła zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonych oględzin, podnosząc, iż w nich nie uczestniczyła. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego pomiędzy działkami nr ew. [...] przy ul. [...] a działką nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że B. F. nie wniosła żadnych dokumentów, potwierdzających niezgodność wybudowanego ogrodzenia z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisami Prawa budowlanego, a dokumenty złożone przez A. K. i N. Z. nie wykazują nieprawidłowości wykonania ogrodzenia. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. F.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ogrodzenia wykonane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysasiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że mają wysokość powyżej 2,20 m lub mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W omawianym przypadku nie stwierdzono, aby miała miejsce którakolwiek z ww. przesłanek. Z zamieszczonych w aktach sprawy orzeczeń technicznych, zawierających ocenę techniczną ogrodzenia działek nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz ze stwierdzeniem prawidłowości wykonania robót wynika, iż sporne ogrodzenie nie stanowi niebezpieczeństwa dla osób i mienia, a jego stan techniczny został określony jako dobry. We wnioskach końcowych wskazano, że wykonane z elementów betonowych ogrodzenie stanowi bezpieczną przegrodę pomiędzy sąsiadującymi działkami. Badania oraz oględziny elementów ogrodzenia pozwalają określić ich stan techniczny jako dobry, a wykonane prace spełniają wymogi ujęte w zasadach wykonania i odbioru tego typu prac. Ww. dokumentacja techniczna sporządzona została przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Zdaniem [...]WINB organ powiatowy w niniejszej sprawie zasadnie stwierdził, że na wykonanie ww. ogrodzenia inwestor nie ma prawnego obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej i prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie co uzasadnia umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła B. F.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że narusza jej interes i jest krzywdząca. Dodała, że została poinformowana przez Starostwo Powiatowe w [...], że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodna z prawem. W związku tym stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. "ogrodzenie wykonane wewnątrz działki i ogrodzenie międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba że mają powyżej 2,20 m" ma w tej sytuacji zastosowanie, bo wysokość ogrodzenia jej działki wynosi 2,35 m. Dodatkowo stwierdziła, że parkan został wykonany skandalicznie ze śmieci i bez fundamentów. Właściciele działek numer [...] dopuścili się szeregu innych nieprawidłowości. W wyniku niezgodnych z prawem działań Państwa [...] jej działka została całkowicie zdemolowana. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia wybudowanego we wskazanej lokalizacji. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Ponadto, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami nr ew. [...] przy ul. [...] a działka nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], albowiem co najmniej jest przedwczesne uznanie, że nie istnieją okoliczności, które czynią wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego. Kluczowym problemem było ustalenie wysokości ogrodzenia. Jak wynika z protokołu z dokonanych czynności powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w dniu 14 września 2011 r. dokonano pomiaru wysokości ogrodzenia, stwierdzając, że wysokość ogrodzenia wynosi 2,00 m natomiast od strony działki nr ew. [...] jego wysokość wynosi od 2,15-2,25 m. Pomiaru dokonano na działce inwestora i tylko przy jego udziale (skarżąca stawiała zarzut, iż w czynnościach tych brała udział osoba nieuprawniona). Pomiaru wysokości ogrodzenia dokonano od strony działki inwestora, wprawdzie w protokole wskazano również jego wysokość od działki skarżącej ale pomiar ten budzi wątpliwości wobec twierdzenia podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania, że poziom działki sąsiadów został podwyższony względem poziomu jej działki. W oględzinach skarżąca nie brała udziału. Organ prawidłowo powiadomił ją o terminie przeprowadzenia oględzin ogrodzenia ale do czynności pomiaru ogrodzenia skarżąca nie została dopuszczona. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzeń. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zgłoszenie właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W ocenie Sądu, celem ograniczenia zawartego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest ochrona właścicieli sąsiednich działek przed sytuowaniem w granicy zbyt wysokich ogrodzeń. Dlatego graniczna wysokość ogrodzeń dopuszczonych do wybudowania bez zgłoszenia, powinna być oceniana przede wszystkim od strony działki sąsiada inwestora takiego ogrodzenia, tj. w przedmiotowej sprawie od strony działki skarżącej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 673/12, , treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej z protokołu oględzin wynikało, że ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m, pominięcie tego dokumentu i oparcie się na ocenie zawartej w przedłożonej przez inwestorów ocenie technicznej, w której wskazano, że max wysokość ogrodzenia to 220 cm, pozwala postawić organowi zarzut wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie uszło uwadze Sądu, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjątkowo opieszale i niezgodnie z obowiązującą zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. a skonkretyzowaną w art. 35 i 36 k.p.a. Pierwszą czynność w sprawie organ ten podjął dopiero po upływie przeszło 3 lat od złożonego przez skarżącą wniosku i po dwukrotnym ignorowaniu zobowiązania organu wyższego stopnia do zakończenia postępowania w sprawie złożonego wniosku. Wskazane naruszenia przepisów postępowania polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikły stąd brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie przekracza w istotny sposób wysokość 2,20 m od strony działki skarżącej, czy też od strony działki sąsiedniej, niedopuszczalne byłoby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu i przede wszystkim ustali, czy i o jaką ewentualnie wielkość przedmiotowe ogrodzenie przekracza wysokość 2,20 m zarówno od strony działki inwestorów, jak i skarżącej. W zależności od wyniku takiego ustalenia organ rozważy, czy sprawa wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego i w jakim ewentualnie trybie. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadni z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. odnosząc się do wszystkich wskazanych istotnych dla sprawy okoliczności. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).