VII SA/Wa 2781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. i R. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. P. i R. P. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] września 2017 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Organ wskazał, że art. 61 a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Pierwsze przyczyny zachodzą, gdy żądanie złoży podmiot nieposiadający przymiotu strony lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast drugie przyczyny zachodzą w szczególności wtedy, gdy: strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, żądanie dotyczy co prawda decyzji, ale takiej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie dotyczy decyzji lub postanowienia, których jeszcze nie wydano; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, kontrolowanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i odmówiono stwierdzenia jej nieważności, a także takiej decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny sądu administracyjnego. Następnie organ zaznaczył, że prawomocnym postanowieniem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1231/15, WSA w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie skargi na ww. decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2015 r. wobec cofnięcia skargi. Dalej przytoczył art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) i powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 529/12, w którym stwierdzono, że "Do chwili wydania wyroku strona skarżąca ma wpływ na przebieg postępowania wszczętego z jej skargi, a to oznacza, że może wniesiony przez siebie środek zaskarżenia wycofać, a sąd zobligowany jest wolę strony uwzględnić. Zakres kontroli sądu ograniczony jest w takim przypadku do zbadania, czy zachodzą okoliczności wskazujące, że cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". GINB podkreślił, iż ustalenie, że cofnięcie zmierza do obejścia prawa lub powodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych nieważnością, następuje na podstawie całokształtu okoliczności sprawy (Bogusław Dauter, Komentarz do art. 60 p.p.s.a. WK, 2016). Dalej wskazał, że w postanowieniu z 18 listopada 2015 r. Sąd stwierdził brak przesłanki wskazującej na niedopuszczalność cofnięcia skargi. Tym samym umorzenie postępowania nie spowodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Organ powołał art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Stwierdził, że ponieważ WSA w Krakowie nie dopatrzył się wad nieważności, to w pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Ponadto, w ocenie GINB, skarżący nie wskazał okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Odnosząc się natomiast do wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 318/15, na który powołali się skarżący GINB wskazał, że jest on nieprawomocny i został zaskarżony przez GINB do NSA. Wobec czego powoływanie się na ww. wyrok jest niezasadne. Skargę na powyższe postanowienie złożyli [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż skuteczne cofnięcie skargi w stosunku do decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] i umorzenie postępowania przez WSA w Krakowie, ze względu na zbadanie przez sąd przesłanek nieważności, skutkuje brakiem możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego co do tego aktu, b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w ww. stanie faktycznym z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte, c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpatrzeniu zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw, w sytuacji gdy na organie w myśl art. 140 k.p.a. ciąży obowiązek nie tylko odniesienia się merytorycznego do zarzutów, ale i ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że z oczywistych względów argumentacja organu nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyli, że pomimo związania organu ww. orzeczeniem na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jako postanowienie o umorzeniu nie korzysta ono z powagi rzeczy osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej odnosi się bowiem jedynie, w myśl art. 171 p.p.s.a., do prawomocnych wyroków (nie postanowień). W konsekwencji, dla dokonania prawidłowej oceny należało uwzględnić nie tylko art. 170 p.p.s.a.. ale i art. 166, a także art. 171 tej ustawy. Zaznaczyli, że stanowisko to potwierdza wyrok WSA w W-wie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 318/15, który odnosi się do identycznego stanu faktycznego. Nadto, NSA oddalił skargę kasacyjną GINB na ww. wyrok (z 28 września 2017 r. sygn. akt II OSK 162/16) wskazując, że organ nie dostrzegł jednak, iż choć postanowienie Sądu jest wiążące na podstawie art.170 p.p.s.a. i dotyczy ważności aktu, to nie jest objęte powagą osądzonej. W wyniku cofnięcia skargi, sąd bada, czy jest to dopuszczalne i orzeka o umorzeniu postępowania sadowego (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prawomocne postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sadowego (tak jak każde inne, w tym kończące postępowanie sądowe) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu, jest to kwestia kluczowa w sprawie zagadnienia, która zupełnie nie została przez organ rozważona Dalej skarżący wyjaśnili pojęcie powagi rzeczy osądzonej. Oceny tej nie zmienia art. 166 p.p.s.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nie można bowiem przyjąć, aby na tej podstawie do postanowień stosować art. 171 p.p.s.a. odnoszący się tylko do wyroków. Na ww. ocenę nie wpływa także art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ww. przepis reguluje prawomocność materialną orzeczenia, a ta polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wymienionych w omawianym przepisie, co oznacza, że muszą one brać pod uwagę nie tylko istnienie, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Należało zatem uwzględnić nie tylko art. 170, ale i art. 166 oraz art. 171 tej ustawy. Skarżący powołali się na orzeczenie z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 208/11), w którym NSA wyjaśnił, iż z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem procesu tj. legalności działania administracji. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, a jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie. Zdaniem stron, nie można było zatem uznać, by skuteczne cofnięcie skargi na w/w decyzję [...]WINB, w oparciu o art. 60 p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. uniemożliwiało wszczęcie postępowania nieważnościowego. Tym samym GINB naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. Skarżący dodali, że organ II instancji ponadto nie tylko nie rozpatrzył ponownie sprawy, ale nawet nie odniósł się merytorycznie do zarzutów, co narusza art. 15 k.p.a. tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2017 r. odmawiające – w trybie art 61 a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r. , na którą skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który – wobec jej cofnięcia - umorzył postępowanie sądowoadministracyjne Stanowisko skarżących i powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Podkreślić zatem ponownie trzeba, że postanowienie sądu administracyjnego umarzające postępowanie sądowe w wyniku skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 60 p.p.s.a., to jest cofnięcia skargi jest orzeczeniem o charakterze wyłącznie proceduralnym. Nie rozstrzyga ono bowiem istoty sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd wydając rozstrzygnięcie tego rodzaju koncentruje się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 60 p.p.s.a. Oświadczenie o cofnięciu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wszczyna odrębne postępowanie, mające charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego. Oznacza to, że orzeczenie umarzające postepowanie sądowoadministracyjne w wyniku skutecznego cofnięcia skargi, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i jako takie nie stanowi przeszkody przedmiotowej do zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w stosunku do którego cofnięto skargę. Jak słusznie wywiedli skarżący, instytucja res iudicata – zgodnie z art. 171 p.p.s.a. – dotyczy tylko wyroków rozstrzygających sprawę merytorycznie, tj. co do istoty. Prawomocności, o jakiej mowa w art. 170 p.p.s.a., nie dotyczy orzeczeń proceduralnych związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia decyzji, aktu, odrzuceniem skargi, czy umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. W skutek wydania rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym zaskarżona decyzja, akt, czy czynności pozostają w mocy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 października 2011r., sygn. akt II SA/Bk 98/11, LEX nr 966331 teza druga). W świetle przedstawionej argumentacji wskazać trzeba, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1231/15 o umorzeniu postępowania sądowego, zapadłe w konsekwencji cofnięcia skargi przez skarżących, nie zapadło w skutek merytorycznej kontroli tego orzeczenia przez Sąd, ale z uwagi na przyczyny wyłącznie procesowe. Nie można było zatem podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku skarżących, czym naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego i merytoryczne rozpoznanie wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia wydane w obu instancjach. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.