VII SA/Wa 2787/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. S.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. S.-S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją znak [...] wydaną w dniu [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe. W uzasadnieniu organ podał, że według jego oceny badane decyzje są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. wadą rażącego naruszenia art. 105 w związku z art. 7 i 77 i 107 K.p.a. i art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r. Następnie organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż najpierw postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy (dalej PINB) wstrzymał użytkowanie obiektu, stwierdzając, że jest w nim prowadzona działalność gospodarcza od listopada 2003 r., a następnie w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej WINB), przeprowadzono ponownie w dniu [...] maja 2006 r. oględziny inwestycji. W wyniku oględzin ustalono, że w lokalu przy ul. [...] w [...], na parterze budynku trwają roboty malarskie, a lokal jest pusty, przy czym nie zostało udostępnione piętro obiektu w celu przeprowadzenia oględzin. PINB decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] WINB, utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. GINB stwierdził, że organy niższych instancji nie wyjaśniły i nie wskazały, czy w całym obiekcie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż przedmiotem oględzin był jedynie parter budynku. W rezultacie GINB uznał, że badane decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. z rażącym naruszeniem art. 105 w związku z art. 7,77, 107 K.p.a. i art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. S.-S. (dalej skarżąca), wnosząc o uchylenie decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ewentualnie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] wydanej przez WINB. Skarżąca zarzuciła brak legitymacji po stronie M. S., brak właściwości GINB do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], wykroczenia poza ramy wszczętego postępowania, które nie obejmowało decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, naruszenia przepisów art. 28, 7, 77, 107, 105 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja GINB nie wskazuje, który przepis został naruszony, nadto iż organ nie odniósł się do wszczęcia postępowania z urzędu. Również w decyzji nie wykazano na czym polega rażące naruszenie prawa. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy czy błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi w ocenie skarżącej o kwalifikowanej wadzie decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną w dniu [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał podane w decyzji argumenty. Po ponownym przytoczeniu stanu sprawy, GINB wskazał, że niezasadny jest zarzut wniosku co do prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji art. 105 § 1 K.p.a., bowiem analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiot postępowania istniał w dniu wydawania kontrolowanej decyzji, a była nim samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku. Jak podał GINB, nie można uznać bezprzedmiotowości wszczętego przez PINB dla [...] postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, zaś w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego I i II instancji nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego i prawnego. Podał, że nie ustalono czy w całym obiekcie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż przedmiotem oględzin był jedynie parter budynku, tym samym organy naruszyły art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Odnosząc się do zarzutów wniosku, dotyczącego braku właściwości GINB do stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] oraz wykroczeniu "w orzeczeniu poza ramy wszczętego postępowania, które – jako prowadzone na wniosek – nie obejmowało decyzji PINB", organ wskazał, że są bezzasadne. Jak podał byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Za nietrafny uznał również zarzut dotyczący braku legitymacji po stronie M. S. w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu, gdyż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r., przymiot strony należy oceniać zgodnie z art. 28 K.p.a. W podsumowaniu GINB podkreślił, że decyzja WINB z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja PINB dla [...] Nr [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 71a Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S.-S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10, art. 17 pkt 3, art. 28 i art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art 157 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podkreśliła ponownie argumenty wywiedzione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także podniosła brak wykazania i nieuprawdopodobnienia przez GINB zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem autorki skargi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi. W pisemnym stanowisku wywiodła swój interes prawny z treści art. 140 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji konieczne jest wskazanie, iż decyzja ta wydana została w trybie nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji (czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.)- przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia) weryfikuje ten akt administracyjny biorąc pod uwagę przesłanki nieważnościwe. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Dostrzegając powyższe przypomnieć należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zainicjowane zostało wnioskiem M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla [...] dnia z [...] maja 2006 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zatem, rolą GINB było dokonanie oceny, czy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) oraz, czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 § 1 art. 156 K.p.a). Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie (art. 156 § 1 K.p.a.), w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95) – a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego, bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić ani tolerować. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2006 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja GINB i decyzja ją poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, PINB przeprowadził oględziny w budynku przy ul. [...] w [...] w dniu [...] maja 2006 r. Po stwierdzeniu zaprzestania prowadzenia działalności biurowej, PINB wydał kwestionowane postanowienie. Uczestniczka postępowania M. S. skutecznie złożyła odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obronie swoich interesów. Organ nadzoru budowlanego dokonał oceny w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, uznając, że w budynku zaprzestano tej działalności. W rezultacie PINB uznał, że nie zachodzi potrzeba prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego – wobec czego umorzył postępowanie. Zdaniem składu orzekającego nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie w której organ stwierdza brak możliwości swojego działania rażąco narusza prawo. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, niezasadny jest zarzut, podnoszący, że Magdalena Sawicka nie posiadała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny do zainicjowania niniejszego postępowania. Skarżąca pomija kwestię, że to na wniosek uczestniczki zastosowano tryb odwoławczy w postępowaniu administracyjnym od postanowienia umarzającego. Również sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentu, co do braku właściwości GINB do stwierdzenia nieważności decyzji PINB o umorzeniu postępowania. Także wywód o wykroczeniu organu poza ramy wniosku, co miało skutkować odmiennym rozstrzygnięciem, nie znalazł akceptacji sądu. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy GINB winien uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.