VII SA/Wa 2788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14.06.1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r nr 98 poz. 1071 - z późn. zm.), zwanej dalej kpa., po rozpatrzeniu pisma H. i Z.K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla K.S. i M., dla inwestycji polegającej na budowie przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w M. przy ul. [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej wraz z ogrzewaniem w tym budynku. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że H. i Z.K. nie byli stronami postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla Państwa K. dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że według projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...], przyłącz gazowy niskiego ciśnienia zaprojektowany został w taki sposób, że zarówno włącznie do sieci gazowej, jak i jego usytuowanie znajduje się na działce nr ewid. [...] stanowiącej własność M. i S.K. Przyłącz zlokalizowany jest od północno – wschodniej strony budynku mieszkalnego, natomiast działka Państwa K. jest usytuowana od południowo-zachodniej strony budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Organ zaznaczył, że H. i Z.K. w piśmie z dnia [...] nie wykazali naruszenia przedmiotową decyzją ich uzasadnionego interesu prawnego jako właścicieli sąsiedniej działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. w wyniku rozpatrzenia zażalenia H. i Z.K., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że jakkolwiek w powyższym rozstrzygnięciu Wojewoda [...] prawidłowo wskazał na art. 28 K.p.a., albowiem ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji tj. przed dniem 11 lipca 2003r., tym nie mniej postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7-9 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z powziętymi wątpliwościami odnośnie rzeczywistego żądania H. i Z.K., z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z dnia [...] zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy ww. wniosek obejmował żądanie wszczęcia postępowania na ich wniosek, czy też z urzędu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, H. i Z. K. jednoznacznie stwierdzili, że "wniosek z 24 lutego 2011 r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu ...". Zdaniem organu, w sytuacji, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i nie domaga się wszczęcia postępowania na wniosek, właściwą formą załatwienia wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu jest udzielenie pisemnych wyjaśnień, gdyż w obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego i brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań. Organ stwierdził zatem, że z uwagi na brak żądania wszczęcia postępowania "na wniosek" skarżących, bezprzedmiotowym jest postępowanie organu I instancji, które winno zakończyć się bądź wszczęciem postępowania przez organ wojewódzki z urzędu, o ile Wojewoda [...] uzna, iż zachodzą ku temu przesłanki, bądź pisemnym poinformowaniem wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie doprowadziło do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie odpowiada prawu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i Z.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się w kwestii umorzenia postępowania organu I – instancji, ponieważ nadal istnieje niezałatwiony przedmiot sprawy., tj. rażące naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...], który w 1999 r. bez powiadomienia organów nadzoru budowlanego zatwierdził projekt budowlany samowolnie wznoszonego budynku. Budynek ten realizowany był według zupełnie innego projektu niż zatwierdzony w 1974 r. dla M. M. Skarżący zarzucili, iż Prezydent nie powiadomił ich jako właścicieli sąsiedniej działki o prowadzonym postępowaniu, a ponadto przeniósł nieważne pozwolenie na budowę na rzecz Państwa K. naruszając w sposób rażący art. 40 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wymienione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,zwanej dalej ppsa). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym organ uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej M. i S.K. pozwolenie na budowę przyłącza gazowego do wewnętrznej instalacji gazowej wraz z ogrzewaniem w budynku i umorzył postępowanie organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. W szczególności, w ocenie Sądu, poddane kontroli postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego – informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym, aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył wymienione wyżej przepisy prawa. Wprawdzie organ prawidłowo z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma skarżących z dnia 24 lutego 2011 r. zawierającego wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji wezwał do wyjaśnienia czy ww. wniosek obejmował żądanie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, czy też z urzędu, jednak nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżących o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony. W wyroku z dnia 17.02 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 806/08 ( Lex Nr 478537) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że "jeśli charakter pisma strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można jednoznacznie określić treści żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to rzeczą organu administracji było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania ". Z akta sprawy wynika, iż skarżący odpowiedzieli na powyższe wezwanie organu wskazując, że "...wniosek z 24 II 2011r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu ...". Powyższą odpowiedź skarżących organ odwoławczy potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu i umorzył postępowanie, gdyż stwierdził, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, a nie domagali się wszczęcia postępowania na ich wniosek. W ocenie Sądu, błędnie organ odwoławczy nie poinformował skarżących o skutkach wszczęcia postępowania z urzędu oraz o tym, jakie byłyby skutki, gdyby postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Dopiero po pouczeniu skarżących o konsekwencjach prowadzenia postępowania z urzędu lub na wniosek strony organ powinien wezwać ich ponownie do wskazania, czy podtrzymują swój wniosek dotyczący prowadzenia postępowania z urzędu, czy też wnoszą o przeprowadzenie postępownaia na ich wniosek. Zaznaczyć należy, że organy powinny prowadzić postępowanie administracyjne rzetelnie, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady ogólnej postępowania administracyjnego – informowania stron o możliwych skutkach takiego, a nie innego sprecyzowania żądania skarżących. Stwierdzenie zatem przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżący nie zażądali wszczęcia postępowania na wniosek w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do rzeczywistego zakresu żądania skarżących, z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z dnia 24.02.2011 r. zawierającego żądanie, bez pouczenia skarżących o skutkach sprecyzowania ich żądania i jego konsekwencjach stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Udzielenie informacji miało bowiem dla ochrony interesu prawnego skarżących kapitalne znaczenie, bowiem brak znajomości przepisów prawa spowodował nieudolne i niezaspakające w pełni interes strony określenie żądania. Organ administracji publicznej jest natomiast zobowiązany do udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych stronom postępowania, w szczególności o sytuacji procesowej strony, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 kpa. wówczas gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03.02.2011 r. sygn. akt II GSK 41/10 (lex nr 1071133) wskazał, że udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśni skarżącym skutki wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na "wniosek" i z "urzędu", a po wyjaśnieniu wystąpi do skarżących ponownie z zapytaniem, jaka jest ich rzeczywista wola i żądanie w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O niewykonalności tego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 6