VII SA/Wa 2790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego, od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...] znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] wymienioną decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (szesnaście lokali mieszkalnych) na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził m. in., że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., nr [...], poz. [...]). Projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w tym m. in. zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Z projektu budowlanego wynika, że w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2016 r., poz. 290) znajduje się działka nr [...] z obr. [...], położona na wschód od nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, stanowiąca, współwłasność T. K., G., K., E., A., P., K. G. i E. P. (znajdująca się w aktach sprawy informacja z ewidencji gruntów i budynków). Skarżący P. S. oraz A. S.-S., D. K. i A. L. wnieśli odwołanie od tej decyzji organu I instancji. Odwołujący się podali, że mimo iż są współwłaścicielami nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką przeznaczoną pod inwestycję, nie zostali uznani za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego dla tej inwestycji. Odwołujący się podnieśli, że projektowane obiekty budowlane powodują w godzinach przedpołudniowych "całkowite zacienienie" pomieszczeń znajdujących się od strony wschodniej w budynkach mieszkalnych na tej nieruchomości, a zwłaszcza pomieszczeń znajdujących się na parterze. W piśmie z 11 września 2017 r. inwestor podniósł, że nieruchomość odwołujących się nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w związku z tym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania w tej sprawie. Z analizy nasłonecznienia znajdującej się w projekcie budowlanym wynika, że pokoje na pierwszym piętrze budynków mieszkalnych odwołujących się, będą miały zapewnioną dostępność światła dziennego co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00-17:00, a więc inwestycja nie narusza § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem inwestora, pokoje na parterze budynku będą miały dostęp do światła dziennego przez ponad 2 godziny. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie wykazali, że planowana inwestycja będzie wpływać na ich nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ podkreślił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie szeregowej zostały zaprojektowane w odległości 4,84 m od granicy nieruchomości odwołujących się, a więc zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Projektowana zabudowa nie wpłynie na zmniejszenie, poniżej wymaganego, co najmniej 3-godzinnego czasu nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca, 21 września) w godzinach 7:00-17:00 pokojów mieszkalnych na piętrach budynków znajdujących się na ich nieruchomości. Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że odwołujący się nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na budowę. P. S. w skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, mimo że projektowane obiekty budowlane powodują całkowite zacienienie w godzinach przedpołudniowych pomieszczeń znajdujących się od strony wschodniej (zwłaszcza salonu znajdującego się na parterze), a analiza nasłonecznienia została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia i nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że analiza nasłonecznienia dotyczy tylko pokoi znajdujących się na piętrze budynków mieszkalnych. Z analizy tej nie wynika, na jakiej wysokości znajduje się krawędź obiektu przesłanianego. Według § 13 ust. 2 rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. P. S. podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja w jego ocenie spełnia normy dotyczące tzw. linijki słońca, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który przez swoje gabaryty może oddziaływać na nie przez ich zacienienie, mają prawo do tego, aby w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania, zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść uwagi (zastrzeżenia). Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez P. S. decyzja Wojewody [...] z [...] września 2017 r. orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego oraz A. S.-S., D. K. i A. L. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], pozwolenia na budowę narusza prawa i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. W tej decyzji organ odwoławczy przyjął, że odwołujący się - współwłaściciele działki nr [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi, nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ponieważ projektowana inwestycja nie ogranicza dostępu światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się na piętrze budynków mieszkalnych, w sposób niezgodny z wymaganiami określonymi § 60 rozporządzenia, a w konsekwencji nie oddziałuje na te pomieszczenia. Skarżący w skardze do Sądu kwestionował wynik analizy nasłonecznienia w zakresie ustaleń co do wysokości przesłaniania. Zdaniem skarżącego, analiza została wykonana niezgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ odnosi się wyłącznie do pomieszczeń na piętrach budynku. Inwestor, jego zdaniem, nie uwzględnił, że na parterze budynków także znajduje się pokój mieszkalny (salon). Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest zbadanie, czy dokumenty załączone do projektu budowlanego dają dostateczną podstawę do oceny oświetlenia i naświetlenia sąsiednich budynków. Jeżeli w projekcie budowlanym brak jest właściwych rysunków, to nie można zweryfikować poprawności projektu w tym zakresie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2016 r., II SA/Ol 1279/16. Lex nr 2189510). Z przepisu § 60 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21września) w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 2). Należy dodać, że wysokość przesłaniania, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że analiza przesłaniania została ograniczona tylko do pokoi mieszkalnych na piętrach budynków znajdujących się na działce nr [...] (po podziale [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), które mają parapety na wysokości ponad 3,5 m nad poziomem terenu. Nie ma znaczenia podnoszona przez inwestora w piśmie z 11 września 2017 r. okoliczność, że w mieszkaniu wielopokojowym, w świetle § 60 ust. 2 rozporządzenia jest wystarczające, aby przynajmniej jeden pokój mieszkalny miał zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach w godzinach 7:00- 17:00, w sytuacji, gdy nie wykazano dostatecznie, że analiza nasłonecznienia została sporządzona prawidłowo. Okoliczności podniesione przez skarżącego (pominięcia pokoi znajdujących się na parterze i sporządzenie analizy tylko dla pokoi na piętrze), winny zostać wyjaśnione przez organy, tym bardziej, że ani analiza, ani uzasadnienie zaskarżonej do Sądu decyzji o umorzeniu postępowania nie pozwala na ocenę tych zarzutów. Organ odwoławczy ponownie orzekając w tej sprawie weźmie pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2016 r, II OSK 807/15 (lex nr 2227615) przyjął, że sam fakt, że projektowany obiekt budowlany powoduje ograniczenie dostępu naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości graniczącej z inwestycją, nawet jeśli jest ono zgodne z warunkami technicznymi, uzasadnia twierdzenie, że właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwalający na jego udział w postępowaniu. W tym wyroku NSA, powołując się na orzecznictwo sądowe, wyraził pogląd, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinno uwzględniać również sytuacje potencjalne. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Na koniec należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7), w sprawie dotyczącej wprawdzie art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), jednak zachowującej aktualność w również po wejściu w życie p.p.s.a., stwierdził, że zwrot "w granicach danej sprawy" użyty w art. 29 ustawy o NSA, dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. Z tego wynika, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, Sąd nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej odwołaniem. Sprawy te nie są tożsame, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. O odrębności tych postępowań świadczy odmienność przedmiotu postępowania, przejawiająca się w tym, że w sprawie, w której Starosta [...] wydał decyzję z [...] sierpnia 2017 r. przedmiotem postępowania było udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast w sprawie, w której zapadła zaskarżona do Sądu decyzja, organ badał wyłącznie, czy odwołujący się mają legitymację do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że sprawy te pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednak ze względu na odrębność przedmiotów nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający tytuł prawny odwołujących się do nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że K. G., mimo że jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...] (sąsiadującej z inwestycją od wchodu) nie została uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowania odwoławczego, zainicjowanego m. in. przez skarżącego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.