VII SA/Wa 2797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. R. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]marca 2014 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazu w [...] przy ul. [...]na działkach nr ewid. [...],[...],[...]w granicy z działkami nr ewid. [...] oraz [...], - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. 2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 września 2013 r. w Starostwie Powiatowym w [...] K. R. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazu w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...]. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył projekt budowlany inwestycji oraz oświadczenie W. R. i R. R. - współwłaścicieli działek, dla których prowadzone są księgi wieczyste nr KW [...] oraz KW [...], iż zgadzają się na pobudowanie przez K. R. domu wielorodzinnego na ww. działkach. Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazu w [...] przy ul. [...] na działkach [...],[...],[...]. Odwołanie od decyzji dnia [...] listopada 2013 r. wniósł R. R.. Jednocześnie R. R. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i w tej samej dacie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...], zawiadamiając o tym strony postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia na wniosek R. R. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazu w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w granicy z działkami nr ewid. [...]oraz [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w terminie, złożył R. R. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. R., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznacza się, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Podlega ono zatem ocenie organów administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10). Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2554/10, wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor składając oświadczenie o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane powołał się na zgodę W. R. i R. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Dokument ten znajduje się w aktach Starosty [...] i jest następującej treści: "My niżej podpisani R. W. R. R. zgadzamy się na pobudowanie przez naszego brata K. R. domu wielorodzinnego na działkach KW nr [...] i KW nr [...] szerokości budynku przy ul. [...], w kierunku mostu oznaczonej w załączniku do aktu notarialnego kolorem brązowym". W aktach organu powiatowego znajduje się również kopia aktu notarialnego dnia [...] czerwca 2013 r. na mocy którego K. R., R. R. i W. R. nabyli wspólnie własność działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy winien był wyjaśnić, czy inwestor uzyskał prawo do dysponowania działką nr [...]na cele budowlane - zgoda wyrażona w dniu [...] grudnia 2012 r. nie mogła dotyczyć działki nr [...], bowiem jak wskazano powyżej ze znajdującego się w aktach organu powiatowego aktu notarialnego wynika, że K. R., R. R. i W. R. nabyli własność tej działki dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. Zatem, organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że "Pan K. R. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyrażone w oświadczeniu współwłaścicieli z dnia [...]grudnia 2012 r." Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...] została przez organ wojewódzki przeprowadzona niedokładnie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 4MW. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu na obszarze oznaczonym symbolem 4MW obowiązuje stosowanie dachów płaskich lub mansardowych. Pojęcie dachu płaskiego i mansardowego definiuje § 2 pkt 1 i 2 w/w miejscowego planu - dach płaski to dach o spadku do 10°, a dach mansardowy to dach łamany zbudowany z dwóch oddzielonych od siebie połaci dachowych o kątach nachylenia połaci dolnej około 60° i górnej około 30°. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że budynek objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] posiada dach mansardowy o kącie nachylenia połaci górnej 12° (projekt budowlany - przekrój A-A), niezgodnie z ustaleniami w/w § 8 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 2 pkt 2 miejscowego planu. Zdaniem organu naruszenie to nie zostało dostrzeżone przez Wojewodę [...]. Organ uznał również, że organ wojewódzki błędnie wyliczył ilość miejsc parkingowych wymaganych dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z § 17 pkt 7a miejscowego planu na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 4MW ilość miejsc postojowych nie może być mniejsza niż: - 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, - 4 miejsca postojowe na 10 zatrudnionych na terenach usług, - 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni lokalu handlowego. Każdy z powyższych podpunktów określa ilość miejsc postojowych dla innych podmiotów - są to miejsca dla mieszkańców, osób zatrudnionych w usługach, klientów lokalu handlowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w budynku objętym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] znajduje się 9 mieszkań i 2 lokale handlowe o łącznej powierzchni 169,79 m2, w których łącznie zatrudnionych będą 4 osoby (opis techniczny do projektu budowlanego). Wobec powyższego inwestor winien zapewnić 9 miejsc postojowych ze względu na 9 mieszkań (miejsca dla mieszkańców), 2 miejsca postojowe ze względu na 4 osoby zatrudnione w usługach (miejsca dla osób zatrudnionych w lokalu handlowym) i 4 miejsca postojowe z uwagi na powierzchnię lokali handlowych (miejsca dla klientów lokali handlowych) - łącznie 15 miejsc postojowych. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] przewiduje jedynie 11 miejsc postojowych, pomijając miejsca wymagane ze względu na powierzchnię lokali handlowych (opis techniczny do planu zagospodarowania). Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. była weryfikowana jedynie pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym nawet w odniesieniu do tej przesłanki brak jest wyraźnego stanowiska organu. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki nie dokonał również oceny, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] jest dotknięta pozostałymi, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a., wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji winien rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w kontekście zaistnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie czynić to w sposób wybiórczy, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji miało miejsce w niniejszej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/08). Ustalenia poczynione w związku z weryfikacją decyzji w kontekście zaistnienia bądź też niezaistnienia każdej z przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia. Zatem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., zasadnym było uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] uwzględniając powyższe raz jeszcze oceni, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że przeprowadzenie postępowania w w/w zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. R. i B. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja: "co, do zasady jest słuszna - lecz, wadliwa w skutek nie uwzględnienia żądania wymienionego w piśmie z dnia 09.03.2014r- oraz w ogóle nie uwzględnienia nowych okoliczności w sprawie - o których strona dowiedziała się dnia 07.04.2014r i w kolejnych datach dających podstawę wznowienia postępowania z powodu nadużycia prawa i przekroczenia uprawnień.". 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz wewnętrzną instalacją gazu w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...] w granicy z działkami nr ewid. [...]oraz [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 9. Kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej muszą być spełnione dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną musi wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13). 10. W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było zasadne. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, czy inwestor K. R. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr ew. [...] na cele budowlane. Inwestor składając oświadczenie o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane powołał się na zgodę W. R. i R. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika jednak, że K.R., R. R. i W. R. nabyli własność tej działki dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. Zdaniem Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie konieczne jest także przeprowadzenie analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...] , mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 4MW. W szczególności organ I instancji winien dokonać oceny zgodności inwestycji z § 8 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 2 pkt 2 ww. planu w zakresie stosowania dachów mansardowych, uwzględniając, że przedmiotowy budynek posiada dach mansardowy o kącie nachylenia połaci górnej 12°. Natomiast § 2 pkt 2 ww. planu wskazuje, że dach mansardowy to dach łamany zbudowany z dwóch oddzielonych od siebie połaci dachowych o kątach nachylenia połaci dolnej około 60° i górnej około 30°. Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należy dokonać oceny zgodności inwestycji również z § 17 pkt 7a ww. planu odnośnie wymaganej ilości miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniając miejsca postojowe przewidziane na powierzchnię lokali handlowych. Z projektu budowlanego wynika, że w budynku znajduje się 9 mieszkań i 2 lokale handlowe o łącznej powierzchni 169,79 m2, w których łącznie zatrudnionych będą 4 osoby i zaprojektowano 11 miejsc parkingowych. Natomiast § 17 pkt 7a ww. planu wskazuje, że na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 4MW ilość miejsc postojowych nie może być mniejsza niż: 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie i 4 miejsca postojowe na 10 zatrudnionych na terenach usług oraz 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni lokalu handlowego. Podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do konieczności ustalenia, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., po dokonaniu analizy wszystkich przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Z podanych przyczyn należało zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w celu wnikliwego zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością - działką nr ew. [...] na cele budowlane, a także sprawdzenia zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczna jest również weryfikacja decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie wystąpienia każdej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa, bowiem rację należy przyznać organowi odwoławczemu, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., dlatego też obowiązkiem organu I instancji będzie wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, okoliczności sprawy, a następnie rozstrzygnięcie sprawy i prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. 12. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie przez organ II instancji, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.