VII SA/Wa 2798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i A.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania B. i A. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej; "PINB", "organ powiatowy") nr [...] z [...].06.2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w zakresie rozebranej pierwotnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. D. [...] w W. W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że 23 marca 2011 r. PINB [...] wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie zabudowań na nieruchomości przy ul. D. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...] w W. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 18 października 2011 r. organ powiatowy ustalił, że na nieruchomości przy ul. D. [...] w W., w północnej części działki nr [...] znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny, konstrukcji murowanej, cegła pełna, pustaki gazobetonowe. Kształt budynku jest nieregularny, wysokość zmienna. Więźba dachowa konstrukcji drewnianej, dach pokryty papą. Pomieszczenie budynku było niedostępne podczas oględzin. Wymiary budynku ok. 12 m x 9,4 m. Z akt sprawy (pismo W. N. z 12 stycznia 2012 r., protokół z przyjęcia interesantów z 16 stycznia 2012 r.) wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 40-ch XX wieku bez żadnego pozwolenia, a następnie został rozbudowany. Ostatnia rozbudowa miała miejsce w latach 1992-1993. Ponadto przedłożono zdjęcie lotnicze z 22 kwietnia 1995 r. na którym widnieje przedmiotowy budynek. Powyższe ustalenia nie były negowane w toku prowadzonego postępowania. PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na W. N. obowiązek złożenia dokumentów w trybie art. 53 i 56 p.b. 1974 r. Inwestor wykonał powyższy obowiązek. Następnie decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r., organ powiatowy nakazał W. N. wykonanie niezbędnych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w W., dz. nr ew. [...], z obrębu [...] do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie z opinią techniczną wykonaną przez dr inż. W. S. (Nr upr. [...]) polegających na: - zamurowaniu okna w kuchni oraz łazience luksferami szklanymi o odporności ogniowej RI 60; - w części pierwotnej budynku, nieużytkowana: ociepleniu gruntu po obwodzie; wymianie uszkodzonych i osłabionych belek stropowych; wykonaniu sufitu z niepalnych płyt włókno-cementowych; wymianie konstrukcji dachu wraz z pokryciem; - w części nowej budynku: wymianie osłabionych krokwi dachowych; wykonaniu dodatkowego podparcia krokwi dwiema płatwami pośrednimi opartymi na słupkach; ujednoliceniu geometrii dachu; wykonaniu nowego pokrycia. [...]WINB decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] października 2013 r. po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB [...] nr [...] r. z [...] lutego 2013 r., organ powiatowy decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. uchylił w całości decyzję nr [...] i nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki starszej (pierwotnej) części spornego budynku mieszkalnego, natomiast decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. nałożył obowiązek wykonania niezbędnych robót budowlanych (wskazanych w aneksie do opinii technicznej sporządzonej przez dr inż. W. S.) celem doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego (część nowsza) do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] marca 2014 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego i umorzył postępowanie wznowieniowe organu I instancji. WSA w Warszawie postanowieniami z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1104/14 i sygn. akt VII SA/Wa 1105/2014 odrzucił skargi W.N. na powyższe decyzje [...]WINB. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 czerwca 2014 r. stwierdzono, że: "przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny posiada konstrukcję murowaną, więźba dachowa konstrukcji drewnianej, dach kryty papą termozgrzewalną. Budynek niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem nieużytkowym. Wysokość pomieszczeń w poziomie parteru wynosi ok. 2,90 m. wysokość strychu w najwyższym miejscu wynosi ok. 1,80 m - pomiar wewnątrz. Połać dachu nad budynkiem jednospadowa." Ustalono, iż w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wykonano roboty budowlane polegające na (nowa część budynku): ociepleniu gruntu po obwodzie - płyty styropianowe; wymianie uszkodzonych i osłabionych belek stropowych (lokalnie); wymianie konstrukcji dachu wraz z jego tzw. "ujednoliceniem spadku połaci dachu" - ujednolicenie geometrii dachu; wymianie osłabionych krokwi - wykonanie dodatkowego podparcia krokwi - wykonano nowe pokrycie dachu. Poziom poddasza nieużytkowanego wobec wykonanych robót budowlanych uległ podwyższeniu w najwyższym miejscu do ok. 1,80 m - pomiar wewnątrz. W części budynku mieszkalnego - "część pierwotna budynku" - nie wykonano żadnych robót budowlanych". PINB po rozpatrzeniu wniosku W. N. z dnia 29 lipca 2014 r., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zmienił własną decyzję nr [...] w części dotyczącej robót budowlanych niezbędnych do wykonania w pierwotnej części budynku i nakazał dokonanie rozbiórki pierwotnej części obiektu. [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W dniu 2 sierpnia 2017 r. dokonano oględzin na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w W. Stwierdzono, że stan faktyczny nowej części budynku jest tożsamy ze stwierdzonym podczas kontroli w dniu 17 czerwca 2014 r., natomiast część pierwotna została rozebrana, a teren uporządkowany. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. stwierdzono zdatność do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. D. [...], działka nr [...] z obrębu [...] w W. Po rozpoznaniu odwołania państwa B. i A. K., [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. organ powiatowy umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w zakresie rozebranej pierwotnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. [...] w obr. [...] przy ul. D. [...] w W. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i A. K. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie dokumentacji dołączonej do sprawy [...]WINB stwierdził, że pierwotna część budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. [...] w W. przestała istnieć. Skoro nie istnieje już część przedmiotu postępowania, wobec m.in. którego wszczęte zostało niniejsze postępowanie administracyjne, to bezcelowa jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Podkreślił, iż w decyzji Nr [...] [...]WINB wskazał, że brak jest podstaw do orzekania w zakresie dotyczącym pierwotnej części budynku mieszkalnego i w tym zakresie należy rozważyć umorzenie postępowania, a jednocześnie dalej procedować w stosunku do nowej części budynku mieszkalnego. Ponadto organ w decyzji zawarł szereg wytycznych, w jakim kierunku dalej powinno być prowadzone postępowanie dotyczące pozostałej części budynku. W zawiązku z tym, że decyzja Nr [...] dotyczy wyłącznie rozebranej części obiektu, a tym samym nie kończy postępowania dotyczącego jego pozostawionej części, zarzuty odwołania w zakresie niezastosowania art. 162 k.p.a., czy też wadliwości przedłożonych opracowań technicznych są na tym etapie sprawy bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów Skarżących dotyczących uszczuplenia majątku pozostałych współwłaścicieli organ wskazał, że rozsądzanie kwestii własnościowo - majątkowych nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. Organ nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. [...] w W. zobowiązany był wziąć pod uwagę zmieniony stan faktyczny sprawy. W przypadku bowiem gdy obiekt lub jego część, w niniejszym przypadku pierwotna część nie istnieje, a rezultatem jego rozbiórki jest pozostawienie niezagospodarowanego w tym miejscu gruntu, to w aspekcie prawa budowlanego nie zachodzą okoliczności pozwalające na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej. Należy zwrócić uwagę, że sporna decyzja w swojej istocie odnosi się jedynie do części pierwotnej, natomiast organ budowlany jest zobowiązany prowadzić postępowanie w stosunku do części rozbudowanej. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] października 2018 r. złożyli B. K. i A. K. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie rozstrzygnięć na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, niezałatwienie wniosków strony postępowania (zawiadomienia Prokuratury Rejonowej [...] oraz Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w W.) dotyczących poświadczenia nieprawdy w dokumentacji technicznej inwentaryzacji budynku przez W. S. oraz wykonawcy robót budowlanych L. Ł., brak prowadzenia transparentnego postępowania na całym etapie poprzez wielokrotne niedoręczanie korespondencji T. K. (brak prowadzonej korespondencji przez PINB i [...]WINB i niedostarczanej T. K. w okresie między marcem 2015 r. a wrześniem 2018 r.), braku nałożenia mandatu karnego inwestorowi W. N. za nielegalną rozbiórkę pierwotnej części budynku mieszkalnego wbrew decyzjom [...]WINB nr [...] oraz PINB nr [...] nakazującym jego remont (pomimo dwukrotnego zwracania się inwestora W.N. do PINB o przedłużenie terminu wykonania remontu wspomnianego budynku mieszkalnego - PINB oraz [...]WINB świadomie uszczupla dochody Skarbu Państwa) a także nie powiadomienia Prokuratury o nielegalnej rozbiórce, niewyjaśnionej sprawy pozostałej niezabezpieczonej nielegalnej piwnicy pod rozebranym pierwotnym budynkiem mieszkalnym, nie wyegzekwowaniu od inwestora W. N. inwentaryzacji powykonawczej zaistniałych zmian na nieruchomości po rozbiórce pierwotnej części budynku mieszkalnego (budynek wciąż istnieje na zasadniczej mapie geodezyjnej miasta), pozostałości papy i gruzu na terenie działki zamiast utylizacji (choć w protokole z 2 sierpnia 2017 r. stwierdzono, że teren uprzątnięto - fotokopie z papą i gruzem w aktach sprawy). Zdaniem Skarżącego, PINB i [...]WINB kontrolując cały przebieg procesu budowlanego - posiada kompetencje do wyegzekwowania od inwestora wymaganych prawem dokumentów a w przypadku nabycia wiedzy o ich fałszerstwie powinien powiadomić właściwe władze oraz zlecić inwestorowi przedstawienie prawidłowej dokumentacji zgodnej ze stanem faktycznym), a także z urzędu zawiadomić właściwą Prokuraturę. 4. [...]WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy (na podstawie art. 105 §1 k.p.a.) umorzyły postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w zakresie rozebranej pierwotnej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. D. [...] w W. Podstawą prawną w niniejszym postępowaniu jest art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie w całości lub części z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 342/19; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10). Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania nie ma zatem charakteru merytorycznego, a stanowi jedynie jego formalne zakończenie. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 232/19). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania może być wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy. Postępowanie musi być uznane za bezprzedmiotowe wskutek ustania stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu przez organ administracji w drodze decyzji (por. wyrok NSA z 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87). 2. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z treścią protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. część pierwotna budynku, nieużytkowana została rozebrana a teren został uporządkowany. Do powyższego protokołu została również załączona dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca opisany w protokole stan faktyczny. W opinii technicznej sporządzonej przez dr inż. W.S. (uprawnienia budowlane [...] i [...]) zawarto informacje, że ta pierwotna część budynku nie była podpiwniczona. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Jeżeli Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniami zawartymi w tej dokumentacji, powinien zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dyscyplinarnego, lub zlecić opracowanie stosownej dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonej w toku postępowania dokumentacji. Dokumentacja taka mogłaby stanowić przeciwdowód i wtedy powinna być oceniona przez organy rozpoznające daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu, w zawiązku z tym, że decyzja dotyczy wyłącznie "rozebranej części obiektu", a tym samym nie kończy postępowania dotyczącego jego pozostawionej części, zarzuty w zakresie wadliwości przedłożonych opracowań technicznych są na tym etapie sprawy bezzasadne. Podobnie, zarzuty Skarżącego odnośnie do braku nałożenia mandatu karnego inwestorowi i braku powiadomienia prokuratury o nielegalnej rozbiórce – pozostają poza przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy. Z przedstawionych w sprawie dowodów wynika, że pierwotna część budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. [...] w W. przestała faktycznie istnieć (została rozebrana). Skoro zatem nie istnieje już część przedmiotu postępowania, wobec którego wszczęte zostało niniejsze postępowanie administracyjne, to bezcelowa i bezprzedmiotowa jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Zasadnie zatem organy wskazały w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do orzekania w zakresie dotyczącym pierwotnej części budynku mieszkalnego i w tym konkretnym zakresie umorzyły postępowanie. Wskazać również należy, że w decyzji bardzo precyzyjnie wskazano, że dotyczy ona "rozebranej pierwotnej części budynku". Jeżeli zatem, jak twierdzi Strona, pozostały jakieś ewentualnie części "nierozebrane budynku" oraz w odniesieniu do "nowej części budynku mieszkalnego" – postępowanie nie zostało umorzone i sprawa administracyjna dalej może być bez przeszkód procedowana. Ponadto zasadnie organ w decyzji zawarł szereg wytycznych, w jakim kierunku dalej powinno być prowadzone postępowanie dotyczące pozostałej części budynku. Organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. D. [...] w W. zobowiązany był zatem wziąć pod uwagę zmieniony w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy. W przypadku bowiem gdy obiekt lub jego część nie istnieje, a rezultatem jego rozbiórki jest pozostawienie niezagospodarowanego w tym miejscu gruntu, to w aspekcie prawa budowlanego nie zachodzą żadne okoliczności pozwalające na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w tym zakresie. Skutkiem całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego (brak przedmiotu postępowania) jest zatem konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) we wskazanym w decyzji zakresie. 3. Z tych też względów Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.