VII SA/Wa 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi J. T. i H. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania J. T. i H. T. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] stycznia 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - umorzył postępowanie odwoławcze . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ww. decyzją z [...] stycznia 2018 r., Wojewoda odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek A. T., M. P., K. C., stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. z siedzibą w I. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi, zjazdami z dróg gminnych i powiatowych, wraz z infrastrukturą elektroenergetyczną obejmującą linie kablowe energetyczne, dystrybucje średniego i wysokiego napięcia, linie światłowodowe, stację [...] w obrębie ewidencyjnym Ż. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; w obrębie ewidencyjnym Średnia Wieś na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], 639, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ,; w obrębie ewid. W. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...]. Od powyższej decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2018 r., J. T. i H. T.wnieśli odwołanie do GINB. Umarzając postępowanie odwoławcze GINB wyjaśnił, że pojęcie strony zostało określone w art. 28 k.p.a. Przepis ten określa, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Natomiast, mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Organ odwoławczy wskazał, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). GINB podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby skarżący posiadali tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się obecnie w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. GINB stwierdził, iż skarżący wskazali, że "na etapie prowadzonego postępowania nieważnościowego własność działek wymienionych w tej decyzji uległa zmianie w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami na rzecz ich syna - z powodu wieku emerytalnego." Skarżący podkreślili, że nie sprzedali gospodarstwa wraz z nieruchomościami jakie są wyszczególnione we wskazanej decyzji i nie opuścili miejsca zamieszkania." GINB podniósł również, że w aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z [...] grudnia 2017 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, iż skarżący darowali synowi A. T. gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą m.in. działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości Ś., znajdujące się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Z ww. księgi wieczystej wynika, że skarżącym przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe polegające na bezpłatnej dożywotniej służebności osobistej mieszkania w domu i prawie korzystania ze wszystkich budynków gospodarczych w zakresie niezbędnym do zaspokajania potrzeb osobistych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], położonych w S. gmina Ż. Organ odwoławczy podkreślił, że interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego nie można wywodzić z faktu posiadania ww. ograniczonego prawa rzeczowego. W konsekwencji – z uwagi na to, że odwołanie od decyzji Wojewody z [...] stycznia 2018 r. zostało wniesione przez J.T. i H. T., (którzy, jak wskazano powyżej, nie legitymują się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu) – GINB umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji. Ponadto dodał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżących nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. wniósł także J. T. Wojewoda [...] - decyzją z [...] stycznia 2018 r. - umorzył postępowanie w powyższym przedmiocie w związku z przekazaniem (umowa darowizny) przez J. T. i jego żonę H. T. działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji na rzecz ich syna A. T. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Pismem z 23 listopada 201 r. H.T. i J. T. wnieśli - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżący wnieśli "o przymuszenie GINB do merytorycznego rozpatrzenia procedury administracyjnej związanej z przedmiotem odwołania do GINB". W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zagadnienia rozpoznawanego w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżący posiadają interes prawny do kwestionowania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia W. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na budowę elektrowni wiatrowych. Decyzja GINB ma charakter formalny, zaś kontrola Sądu ogranicza się jedynie do zbadania, czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji wiążą z faktem zamieszkiwania w budynku mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (bezpłatna dożywotnia służebność osobista mieszkania), składającego się m.in. z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości Ś. Jak wynika z projektu budowlanego działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika jednak, że powyższe nieruchomości – na podstawie aktu notarialnego (umowy darowizny z [...] grudnia 2017 r., rep. A nr [...]) - zostały przekazane na rzecz ich syna A. T. A. T., został uznany przez Wojewodę [...] za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] – nie tylko jako właściciel (wraz z M. T.) działek ewid. zlokalizowanych w obrębie Ś.znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (nr [...], [...], [...], [...], [...]) ale także jako właściciel m.in. działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (otrzymanych w grudniu 2017 r. w drodze darowizny) także objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, tj. gdy skarżącym przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe polegające na bezpłatnej dożywotniej służebności osobistej i prawie korzystania ze wszystkich budynków gospodarczych w zakresie niezbędnym do zaspokajania potrzeb osobistych – zasadnie przyjął organ odwoławczy o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z przyczyn podmiotowych. W tym miejscu należy podnieść, że o przymiocie strony postępowania administracyjnego nie decyduje wola czy też nastawienie konkretnego podmiotu. Przesądzające jest bowiem to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny, a nie tylko faktyczny. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie adekwatny związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego. Prawidłowo GINB stwierdził, że przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący posiadali ww. tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Niewątpliwie, skarżący są zainteresowani wynikiem sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...], jednakże zainteresowania tego nie poparli żadnym przepisem prawa materialnego, który stanowiłyby podstawę legitymacji do wniesienia odwołania. Jednocześnie należy podnieść, że skoro wniosek J. T. z lipca 2017 r. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] został rozpoznany przez Wojewody [...] odrębną decyzją z [...] stycznia 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy), to kwestionowania stanowiska w tym zakresie należy dokonywać w trybie właściwym dla tej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.