VII SA/Wa 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. uchyla postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019 r. znak: [...]; III. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] Delegatura w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 i art. 101 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z 28 sierpnia 2018 r. zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do zabytków: pałacu wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] listopada 1976 r., zespołu pałacowo folwarcznego (baszta z łącznikiem, budynek mieszkalno-gospodarczy A, B i C oraz mur z narożnymi basztami i bramą wjazdową) wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] stycznia 2006 r. oraz parku wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. położonych w obrębie działki nr [...] w [...] gmina [...], stanowiących własność G. F. do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi (kasacyjnej) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/17. Organ wyjaśnił, że WSA w Warszawie wskazanym wyżej wyrokiem uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WKZ umarzające postępowanie w sprawie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami uznając, że zachodzi brak przesłanek do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił również, że w związku z tym wyrokiem Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie tego postępowania z uwagi na tożsamość zakresów kontroli podanych w zawiadomieniach z 19 lutego 2013 r. i 15 czerwca 2018 r. oraz ze względu na toczące się przed NSA postępowanie ze skargi kasacyjnej Ministra. Dalsze prawidłowe prowadzenie sprawy wymaga zawieszenia postępowania, do czasu zakończenia sprawy przed NSA. II. Po rozpatrzeniu zażalenia G. F. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2019 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie [...]WKZ w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania. Minister wyjaśnił, że jego decyzja z [...] grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję [...]WKZ z [...] grudnia 2015 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dotyczące pałacu w [...], została wprawdzie uchylona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/17 niemniej wobec złożenia skargi kasacyjnej do NSA ww. wyrok jest nieprawomocny, a decyzja Ministra jest ostateczna i podlega wykonaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak postępowania administracyjnego, a kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w przypadku której, jak wskazał Minister w decyzji z [...] grudnia 2016 r. przepisy prawa nie dają podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że w sprawie wniosku G. F. z [...] sierpnia 2019 r. o wycofanie zażalenia z 3 grudnia 2018 r. Minister postanowieniem z [...] października 2019 r. znak: [...] odmówił uwzględnienia wycofania zażalenia. III. Skargę na powyższe postanowienie Ministra wniosło [...] Stowarzyszenie [...] (dalej jako Skarżąca, Stowarzyszenie). Strona zakwestionowała również postanowienie Ministra o odmowie uwzględnienia wycofania zażalenia. Postanowieniu Ministra uchylającemu rozstrzygnięcie [...]WKZ i umarzającemu postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie zawieszenia postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania zażaleniowego na skutek cofnięcia zażalenia - tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., 2. sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia oraz nie ustosunkowanie się do rzeczywistej treści wszystkich twierdzeń strony postępowania - tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 3. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie, 4. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy tj. art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dla stron przyczyn wydania postanowienia o zaskarżonej treści, 5. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zastosowania, pomimo, że w sprawie powstało zagadnienie wstępne, a ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego podmiot, do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie, 6. naruszenie art. 137 k.p.a. poprzez niesłuszne pozbawienie prawnej możliwości cofnięcia zażalenia, a przez to naruszenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym recypowanej z postępowania cywilnego - zasady dyspozycyjności (rozporządzalności) oraz bezpodstawne sugerowanie, że cofnięcie zażalenia, prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, 7. naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść żalącego się, gdy tymczasem w ogóle brak było przesłanek do orzekania co do istoty. II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 oraz art. 15 § 1 i art. 132 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przez rozpoznawanie i wyrokowanie w sprawie należącej do kognicji sądu administracyjnego, 2. art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do bezstronnego sądu i odpowiadającego mu obowiązku przestrzegania zasady równego traktowania stron, 3. przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.) w szczególności art. 40 pkt 2, art. 43 i art. 44 (...) poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami nie stanowi postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019 r. znak [...] o odmowie uwzględnienia wycofania zażalenia i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019 r. ([...]) o odmowie uwzględnienia wycofania zażalenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W kontekście złożonego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia na szkodę G. F. i Stowarzyszenia przestępstwa przez działającego w imieniu Ministra, Generalnego Konserwatora Zabytków, Strona wniosła również, aby Sąd rozważył zawieszenie sprawy niniejszej do czasu rozpoznania sprawy przez organ ścigania. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest uzasadniona, choć nie w pełni z powodów w niej wskazywanych. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że z okoliczności sprawy wynika, iż pismem z [...] lutego 2013 r. znak: [...] zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie zabytków w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków pałacu w [...]. W ramach tego postępowania wydano decyzję [...]WKZ z [...] grudnia 2015 r. nr [...] umarzającą wszczęte [...] lutego 2013 r. postępowanie w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami odnośnie do pałacu w [...]. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2016 r. Obie wskazane decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego Sądu z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/17. Wyrok ten nie jest prawomocny gdyż w sprawie złożono skargę kasacyjną, która oczekuje w NSA na rozpoznanie (zarejestrowano ją pod sygn. akt II OSK 3012/18). W dniu 15 czerwca 2018 r. [...]WKZ wystosował kolejne zawiadomienie o planowanej kontroli, dotyczącej pałacu w [...]. Prowadzone są więc ponownie działania organów ochrony konserwatorskiej względem wskazanego zabytku. VI. Z uwagi na opisane okoliczności sprawy Sąd wskazuje na istotne naruszenie przez Ministra art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Taka jego treść niewątpliwie wskazywałaby na to, że uchylona decyzja administracyjna nie podlegałaby wykonaniu wówczas, gdy sąd administracyjny by tak postanowił. W konsekwencji Minister miałby rację twierdząc, że jego decyzja, nawet pomimo uchylenia, nadal podlega wykonaniu, bowiem Sąd nie orzekł o jej niewykonywaniu. Niemniej jednak art. 152 p.p.s.a. został istotnie zmieniony na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 poz. 658). Zmiana ta weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Nowe brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a. obecnie wskazuje zatem, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Aktualnie więc uchylenie aktu administracyjnego przez Sąd ma ten skutek, że nawet pomimo nieprawomocności wyroku, zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych aż do momentu uprawomocnienia się tego orzeczenia. Sąd może zaś postanowić, że pomimo uwzględnienia skargi, zaskarżony i nieprawomocnie wyeliminowany z obrotu akt administracyjny pomimo wszystko będzie wywoływał skutek prawny. Regulacja art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek, co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. "zawiesza" zatem skutki prawne uchylonego aktu, a więc wstrzymuje możliwość np. egzekwowania wymagalnego obowiązku do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Przekłada się to na konieczność zawieszenia wszystkich postępowań związanych z postępowaniem głównym (podobnie w wyroku tutejszego Sądu z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 449/20). Uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. wyrok tutejszego Sądu z 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/19). W zajętym merytorycznie stanowisku Minister wyraźnie podkreślił, że z uwagi na nieprawomocność wyroku tutejszego Sądu z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/17 i ostatecznego charakteru jego decyzji, w sprawie mamy do czynienia ze związaniem postanowieniami decyzji z [...] grudnia 2016 r., która podlega wykonaniu. W konsekwencji w całości przeniósł swój dotychczasowy pogląd na to, że prowadzona sprawa nie dotyczy postępowania administracyjnego, a jedynie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, co do której przepisy prawa nie dają podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowisko to w sposób oczywisty narusza art. 152 § 1 p.p.s.a. Organ w istocie odrzuca wskazania nieprawomocnego wyroku tutejszego Sądu, traktując je tak, jakby nie zostały w ogóle sformułowane. Tymczasem wskazana zmiana prawa w sposób zasadniczy zmieniła również postrzeganie uchylonych przez sądy administracyjne rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Minister aktualnie nie może w ogóle mówić o tym, że jego rozstrzygnięcie, które zostało nieprawomocnie uchylone, wywołuje skutek prawny. Jedynie w przypadku, w którym Sąd by tak zdecydował, rozstrzygnięcie to nadal podlegałoby wykonaniu. W związku z tym zasadne jest twierdzenie skargi, że nie było podstaw do kontynuowania postępowania i powinno ono pozostawać w zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wspomnianego wyroku tutejszego Sądu. Od orzeczenia NSA i odpowiedzi na pytanie, czy czynności kontrolne wszczynają już postępowanie w sprawie zależy bowiem rozstrzygnięcie w ponownej sprawie (w szczególności czy nie toczą się dwa postępowania dotyczące tego samego przedmiotu - patrz zawiadomienie z 19 lutego 2013 r. i z 15 czerwca 2018 r.). W konsekwencji zaskarżone w tej sprawie postanowienie Ministra podlegało uchyleniu jako istotnie naruszające art. 152 § 1 p.p.s.a. Organ nie może twierdzić, że jego decyzja z [...] grudnia 2016 r. podlega nadal wykonaniu i że należy się stosować do poglądu prawnego w niej wyrażonego. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie Ministra z [...] października 2019 r. znak: [...] odmawiające uwzględnienia wniosku G. F. o cofnięcie wniesionego zażalenia na postanowienie [...]WKZ o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, bowiem organ całe rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia cofnięcia zażalenia oparł na przekonaniu, że jego decyzja z [...] grudnia 2016 r. wywołuje skutek prawny, zatem cofnięcie spowoduje utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego prawo, gdyż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Tymczasem jak wskazano wyżej, decyzja Ministra nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku tutejszego Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zbyt daleko idące są te oznaczone nr I.1, I.6 i I.7. W sprawie rzeczywiście miało miejsce cofnięcie zażalenia, co powinno zazwyczaj stanowić podstawę do umorzenia postępowania przed organem II instancji. Niemniej jednak nie jest tak jak twierdzi Stowarzyszenie, że organ jest bezwzględnie owym cofnięciem związany na wzór postępowania cywilnego. Minister przyjął, czemu dał wyraz w postanowieniu z [...] października 2019 r., że cofnięcie zażalenia spowoduje naruszenie prawa. To, że ocena ta jest błędna nie oznacza jeszcze, że organ naruszył wskazane w powołanych zarzutach przepisy, zwłaszcza że orzekł na niekorzyść strony w rozumieniu art. 139 k.p.a. Sąd nie podziela również zarzutu nr I.2. Obowiązki z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zostały przez organ zrealizowane. Zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie kwestii wpadkowej (zawieszenia postępowania), zatem organ nie miał obowiązku i nie było takiej potrzeby, aby odnosić się do całokształtu problemów występujących w kontekście zabytku. Niezasadny jest zarzut nr I.4 wskazujący na nieczytelne wyjaśnienie podstawy i motywów rozstrzygnięcia Ministra. Taka sytuacja nie zachodzi. To, że strona nie rozumie lub nie akceptuje stanowiska organu nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje zarzut nr I.3 skargi - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Rzeczywiście Minister nie zawiadamiał o możliwości wypowiedzenia się w prowadzonej przez niego sprawie zażaleniowej a samo rozstrzygnięcie odmawiające uwzględnienia cofnięcia wniesionego zażalenia wydał w tym samym dniu co orzeczenie główne. Niemniej jednak naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05). W okolicznościach sprawy słuszny jest zarzut nr I.5 wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie istotnie zachodzi zagadnienie wstępne, tj. od rozstrzygnięcia NSA w ogóle zależy, czy toczyło się postępowanie i jaki ma charakter. Za całkowicie niezrozumiały w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać zarzut nr II.1 skargi wskazujący naruszenie wskazanych w nim norm prawnych przez rozpoznawanie i wyrokowanie przez Ministra w sprawie należącej do kognicji sądu administracyjnego. Jak można przypuszczać, istota tego zarzutu tkwi w przekonaniu, że organ odmiennie niż tutejszy Sąd w wyroku z 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/17 ocenił kwestię toczącego się postępowania konserwatorskiego (mówiąc w pewnym uproszczeniu Minister uznaje, że nie jest to postępowanie administracyjne a zatem nie należało go zwieszać). Minister wprawdzie prezentuje stanowisko niezgodne z wyrokiem tutejszego Sądu, ale pomimo że działanie takie jest błędne, to jednak nie oznacza, że wkracza w kompetencje sądowe (tu NSA, który rozstrzygnie skargę kasacyjną). Nie można podzielić zatem tego zarzutu. Bezzasadny jest także zarzut nr II.2 skargi. Trudno w ogóle w działaniu Ministra w tej konkretnie sprawie dostrzec naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, które ma ograniczać prawo Stowarzyszenia do bezstronnego sądu i zasadę równego traktowania stron. Niniejsza sprawa sądowa przeczy takiemu stanowisku. Strona ponownie odnosi się w istocie do naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. Przedwczesny i sformułowany nie w tej co trzeba sprawie jest zarzut nr II.3 skargi. Niniejsza sprawa dotyczy jedynie kwestii zawieszenia postępowania. Minister uznał w niej, że nie było do tego podstaw bowiem nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, a jedynie podejmowane są czynności kontrolne. Jakkolwiek ocena ta wynika z naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to jednak nie odnosi się wprost do kwestii charakteru postępowania z art. 38 u.o.z. To zagadnienie, będzie przedmiotem pogłębionej oceny NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3012/18. W niniejszej sprawie Sąd nie może rozstrzygnąć tej kwestii, albowiem sprawa w której orzeka dotyczy wyłącznie wpadkowej kwestii zawieszenia postępowania, jedynie w tle której występuje zagadnienie charakteru postępowania z art. 38 u.o.z. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 p.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i at. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że składa się na nie uiszczony wpis od skargi. W ponownym postępowaniu Sąd przede wszystkim przyjmie powyższe wyjaśnienia, jeszcze raz oceni zasadność cofnięcia zażalenia, uwzględniając następców prawnych G. F. i wyda stosowne rozstrzygnięcie.