VII SA/Wa 2801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], nakładającej na Spółdzielnię (będącą właścicielem budynku przy ul. [...] w [...]) wykonanie określonych obowiązków - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 lipca 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], podczas której stwierdzono zły stan obróbek blacharskich połaci dachowej, a w niektórych miejscach brak obróbek. Ponadto wskazano, iż występują liczne spękania i odparzenia zarówno elewacji ścian, jak też elewacji balustrad balkonów. Zgodnie z protokołem oględzin nr [...] stwierdzono, iż występuje zagrożenie dla ludzi i mienia poprzez możliwość spadnięcia spękanych i odparzonych tynków na osoby przebywające na patio budynku, czy przechodzące ciągiem pieszo - jezdnym. W związku z powyższym, z uwagi na to iż obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa, decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r. organ I Instancji działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o nałożeniu na Spółdzielnię następujących obowiązków: – wydzielenia strefy zagrożenia budynku mieszkalnego; – wykonania zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiających dostęp do obiektu; – wykonanie zabezpieczeń patia budynku przez spadającymi elementami elewacji. Jednocześnie, ze względu na ochronę zdrowia lub życia, organ I instancji nadał tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. We wniesionym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...]; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie Spółdzielni w błąd co do rzeczywistego przedmiotu czynności oględzin z dnia 17 lipca 2012 r. i w konsekwencji pozbawienie Spółdzielni możliwości udziału w tej czynności; 3) art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprecyzyjnego, a w konsekwencji niewykonalnego, co przejawia się w szczególności w: a) braku konkretnych wskazań dotyczących sposobu i zakresu zabezpieczeń wydzielenia strefy zagrożenia budynku oraz wykonania zabezpieczeń patia, b) niejasności sformułowania dotyczącego obowiązku ujętego w pkt 2 decyzji polegającego na wykonaniu zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiającymi dostęp do obiektu, c) brak uzasadnienia dla sformułowania ujętego w uzasadnieniu decyzji, że w budynku występuje zagrożenie dla ludzi z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Wskazał, iż w treści wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego decyzji organ określił zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Organ odwoławczy zauważył, iż celem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja, wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości, powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto wskazał, iż adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż obowiązki zawarte w zaskarżonej decyzji zostały określone w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest wskazane, aby organ w sytuacji konieczności usunięcia zagrożenia wskazywał szczegółowo sposoby wykonywania robót zabezpieczających. Konkludując organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia 29 października 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] września 2012 r. Autor skargi zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił nieważność w związku z art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz o uchylenie postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], jako obarczonego tą samą wadą tj. błędnymi ustaleniami inspektora PINB z dnia 17 lipca 2012 r., czym naruszony został art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się merytorycznie do żadnego z zarzutów odwołania ograniczając się do stwierdzenia, że organ stoi na stanowisku, iż obowiązki zawarte w zaskarżonej decyzji zostały określone w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Stwierdziła, iż obowiązek nałożony w punkcie drugim sentencji decyzji jest w istocie niewykonalny, a zatem naruszony został art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprecyzyjnego, a w konsekwencji niewykonalnego. Odnosząc się do oceny stanu technicznego budynku, gdzie stwierdzono zagrożenie dla ludzi spowodowane spękaniami i odparzeniami tynku na fragmentach elewacji, a także zagrożenie dla ludzi i mienia z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra, skarżąca wskazała, iż poczynione ustalenia są całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Zauważyła, iż nie wiadomo na podstawie jakich badań i czynności inspektor PINB dokonał takich ustaleń. Wskazała, iż strop znajduje się w odpowiednim stanie technicznym (z punktu widzenia właściwych przepisów i norm) oraz, że nie grozi zawaleniem. Ekspertyza stanu technicznego dachu, jako najbardziej zagrożonego elementu budynku, nie wskazuje także na zagrożenie zdrowia i życia. Natomiast przyjęcie za szerokie pęknięcia ścian fundamentowych, pęknięć, jakie powstały w ściance dociskowej z cegły posadowionej na oddzielnej podwalinie, której zadaniem jest ochrona ocieplenia cokołu budynku, jest – w ocenie skarżącej – zdecydowanie nietrafną oceną. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 roku skarżąca podtrzymała skargę, rozwijając jednocześnie jej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowalnego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowalnego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowalnych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowalnych. W myśl art. 81 ust. 4 organy, o których mowa przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowalnego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak wynika z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego właściwy organ w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku – nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Znajduje on zastosowanie w przypadkach nieprawidłowej eksploatacji obiektu budowlanego wyrażającej się w zaniechaniu obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 ustawy. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt: II OSK 530/11) ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązków wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno -budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Spółdzielnia została prawidłowo zawiadomiona o oględzinach, jakie zostały przeprowadzone w dniu 17 lipca 2012 roku. Faktem jest, iż w treści zawiadomienia wskazano, że oględziny odbędą się w sprawie zalewania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z protokołu Nr [...] oględzin robót budowalnych lub obiektu budowalnego z dnia 17 lipca 2012 roku oględziny dotyczyły lokalu Nr [...], o którym mowa w zawiadomieniu. Stwierdzenie podczas tych oględzin złego stanu obróbek blacharskich, częściowego braku takich obróbek, złego stanu elewacji budynku, ogólnie złego stanu technicznego budynku – opisanych w punktach od 2 do 4 protokołu, wobec zapisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowalnego obligowało organ nadzoru budowalnego do podjęcia stosownych działań. Wobec tego, iż samo stwierdzenie nieprawidłowości rodzi po stronie organu nadzoru budowalnego określone w Prawie budowalnym obowiązki, pominięcie tych nieprawidłowości podczas oględzin pozostawałoby w sprzeczności z przepisami. Tym samym wskazanie w zawiadomieniu o oględzinach jedynie tego, iż odbędą się one w związku z zalewaniem lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] nie stało na przeszkodzie opisaniu w protokole oględzin stwierdzonego podczas ich wykonywania stanu budynku. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. wraz z odstąpieniem od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z treścią art.10 § 2 k.p.a., wskazane w zawiadomieniu z dnia 30 lipca 2012 roku pozostaje w zgodności z prawem i jest przejawem realizacji obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowalnego przez ustawę Prawo budowlane. Stwierdzony podczas oględzin stan budynku, jak wynika z treści protokołu wymagał bowiem podjęcia natychmiastowego działania. Nie mniej jednak w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu organów nadzoru budowalnego, co do prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Jak już wskazano wyżej decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, ale w jej treści organ I instancji zawarł obowiązki, które nie prowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ale mają na celu zabezpieczenie osób i mienia przed grożącym ze strony poddanego oględzinom budynku niebezpieczeństwa. Tym samym treść decyzji nie odpowiada wskazanej w decyzji podstawie prawnej i wynikającemu tej podstawy prawnej celowi. Zauważyć jednocześnie należy, że decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia ekspertyzy technicznej, pozwalającej na niewątpliwe ustalenie stanu technicznego budynku, możliwości jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie w przedmiocie nałożenia na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2012 roku. Ocena ta pozwoli organowi na rozważenie zasadności wydania decyzji w tej sprawie na podstawie art. 66 Prawa budowalnego i wyznaczy jej treść. Tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 roku została wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej treść protokołu z dnia 17 lipca 2012 roku, o którym mowa wyżej powinna być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru budowalnego działań znajdujących oparcie w art. 69 ust. 1 Prawa budowalnego. Działania organu nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mają na celu przywrócenia stanu zgodnego z przepisami, a usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, poprzez "zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających" (por. "Komentarz do art. 69 ustawy – Prawo budowlane" Robert Dziewiński, Paweł Ziemski opubl. w Lex Omega). Celem unormowania zawartego w art. 69 Prawa budowlanego z 1994 r. jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia przed ewentualnym zawaleniem się budynku z uwagi na jego zły stan techniczny (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt: IV SA 1259/96 LEX nr 43275). W protokole oględzin nr [...] z dnia 17 lipca 2012 r. stwierdzono zły stan elewacji budynku przy ul. [...] w [...], występowanie licznych spękań i odparzeń zarówno elewacji ścian, jak też elewacji balustrad balkonów. Nadto stwierdzono również zagrożenie dla ludzi i mienia poprzez możliwość spadnięcia spękanych i odparzonych tynków na osoby przebywające na patio budynku czy przechodzące ciągiem pieszo – jezdnym oraz występowanie zagrożenia dla ludzi z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra. Uznano zatem, że obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa. Dlatego też – w ocenie Sądu nałożone na Spółdzielnię w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 roku obowiązki są w istocie niezbędnymi środkami zabezpieczającymi, w rozumieniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak bowiem należy potraktować nałożony na skarżącą obowiązek wydzielenia strefy zagrożenia budynku mieszkalnego, wykonania zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiających dostęp do obiektu oraz wykonania zabezpieczeń patia budynku przez spadającymi elementami elewacji. Obowiązki te w ocenie Sądu nie są niewykonalne, co sugeruje skarżąca, a jedynie nie odpowiadają treści przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej i celu jaki z tego przepisu wynika. Wobec tego, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, a organ odwoławczy tych nieprawidłowości nie usunął, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2012 roku Nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.