VII SA/Wa 2808/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.) Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skargę oddala Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2014 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakładającą na [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] karę pieniężnej w wysokości 15 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania i reklamy środków spożywczych, z uwagi na wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanego produktu pn.: [...] oraz nieprawidłową reklamę radiową ww. produktu, tj. naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, ze zm.), dalej "u.b.ż.ż.". Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/13, uchylił decyzje organów obu instancji. Dalej przytoczył ustalenia organu I instancji, który odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, iż wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. Sąd wprawdzie uchylił w całości obie decyzje, jednak w uzasadnieniu dokonał oceny prawnej stanu faktycznego uznając, że właściwie dokonana została subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa żywnościowego. Niemniej Sąd wskazał, że podziela pogląd organu, że spot reklamowy produktu [...] sformułowano w taki sposób, że konsument może odnieść wrażenie, iż jest to reklama produktu leczniczego, bowiem nazwa produktu [...] w warstwie dźwiękowej tj. [...] pokrywała się z nazwą dźwiękową produktu leczniczego [...], przeznaczonego do stosowania w stanach zapalnych gardła, jamy ustnej, w zapaleniu dziąseł, w zakażeniach i owrzodzeniach błony śluzowej jamy ustnej (afty, pleśniawki), w zapobieganiu tworzenia się bakteryjnej płytki nazębnej, jak również pomocniczo może być stosowany w leczeniu infekcji górnych dróg oddechowych przebiegających z bólem gardła oraz w zapaleniu migdałów. Tym samym Sąd uznał, że spot reklamowy preparatu [...], wprowadza konsumenta w błąd i uzasadnione było stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie reklamy środka spożywczego, co stanowiło dostateczną podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej zgodnie z art. 103 u.b.ż.ż. Powodem uchylenia decyzji było jednak niewystarczająco przekonywujące uzasadnienie co do wysokości kary, w tym do zarzutu skarżącej, że przy wymiarze kary organ winien zastosować art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. Dalej organ zaznaczył, że sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego, zatem ocena prawna stanu faktycznego dokonana przez Sąd wiązała organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ stwierdził zatem, że słuszne jest ustalenie, iż reklama radiowa ww. produktu narusza art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. Konsekwencją zaś powyższego ustalenia jest stwierdzenie, że swoim zachowaniem skarżąca wypełniła dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., w myśl którego nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Organ wskazał także, iż w myśl art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. wysokość kary może być wymierzona do pięciokrotności wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego niezastosowanie, organ wyjaśnił, że reklama nie odwołuje się do konkretnej partii żywności, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności. W przypadku naruszeń przepisów dotyczących reklamy w ogóle nie jest kwestionowana jakaś konkretna ilość środka spożywczego a zatem niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. Samodzielną podstawą wymiaru kary powinien być w opinii organu przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. Naruszenie dotyczyło nieprawidłowej reklamy, zatem organ wojewódzki nie zakwestionował określonej ilości tych produktów a stwierdzone uchybienia dotyczyły produktów jako całości. Wprawdzie ustalono wielkości produkcji i stan magazynowy, ale pozostawały one bez wpływu na wysokość kary. Organ podkreślił, że odpowiedzialność o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. ma obiektywny charakter, ponieważ ustawodawca zobligował organ do nałożenia kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionym artykule. Treść przepisu, poparta jednoznacznym orzecznictwem sądów, nie pozostawia zatem wątpliwości, iż odpowiedzialność ponoszona na podstawie tego przepisu wypływa z samego faktu naruszenia przepisów prawa (ma obiektywny charakter). W przypadku odpowiedzialności administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada odpowiedzialności na zasadzie winy - wystarczy samo naruszenie normy sankcjonowanej, co stanowi tzw. koncepcję winy obiektywnej. Organ podniósł także, że jak wynika z orzecznictwa, w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów organ jest zobligowany do nałożenia kary administracyjnej. Nie jest zatem możliwe odstąpienie od wymierzenia kary. Dalej wskazał, iż przy określaniu wysokości kary należy uwzględnić przesłanki z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. poprzez poprzestanie na rozważaniach dotyczących szkodliwości czynu a pominięcie stopnia zawinienia skarżącego i zakresu naruszenia organ stwierdził, gdyż organ wojewódzki słusznie uznał, że stopień szkodliwości czynu jest znaczny, bowiem skarżąca dopuściła się naruszenia przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta, tj. art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. Uchybienie temu przepisowi należy do jednych z cięższych przewinień w zakresie prawa żywnościowego. Stwierdził, że przy wymiarze kary nie została pominięta przesłanka stopnia zawinienia a jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji uwzględnił jako okoliczność łagodzącą postawę skarżącej, która niezwłocznie po wszczęciu postępowania wycofała produkt z obrotu i zaprzestała emitowania reklamy. Przy ocenie stopienia zawinienia istotne było jednak również to, że skarżąca działa na polskim rynku farmaceutycznym od lat, wprowadza do obrotu produkty lecznicze i środki spożywcze, zatem jest podmiotem profesjonalnym i ma świadomość istnienia przepisów regulujących znakowania środków spożywczych i wynikających z nich ograniczeń, a pomimo to dopuściła się ich naruszenia. Dlatego podlega wyższym standardom niż podmioty, które nie posiadają doświadczenia. Tym samym organ uznał, że skarżąca działała umyślnie, co z kolei ma obciążający wpływ na wymiar kary. Organ zauważył, że przy miarkowaniu kary organ wojewódzki wprawdzie nie poczynił rozważań w zakresie dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym oraz wielkości produkcji zakładu, co jednak nie stanowi podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Przy ocenie przesłanki dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym należało odnieść się do wcześniejszej ogólnej postawy podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z jej przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy. Organ podkreślił, iż skarżąca była sześciokrotnie karana karą pieniężną za naruszenie przepisów prawa żywnościowego. Zdaniem organu kolejne naruszenie przez przedsiębiorcę wymagań w zakresie prezentacji i reklamy środków spożywczych sugeruje, brak należytej staranności w wykonywaniu obowiązków miało wpływ negatywny na wysokość wymierzanej kary. Ostatnia z dyrektyw wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu wskazywała na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z możliwościami finansowymi. Bez wątpienia znaczenie miało zdaniem organu, że skarżąca jest firmą farmaceutyczną prowadzącą działalność na ogromną skalę, tym samym posiada duże możliwości finansowe. W ocenie organu wymierzona kara pieniężna w wysokości 15 000 zł jest karą adekwatną do ustalonego zawinienia skarżącej. Wymierzona została w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, bowiem górna granica kary, wyznaczona została zgodnie z art. 103 ust. 1. u.b.ż.ż., do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. Organ wskazał, iż zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M.P. z dnia 19 lutego 2014 r., poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za poprzedzający rok wynosiło 3521,67 zł, zatem maksymalny wymiar kary możliwy do wymierzenia w niniejszej sprawie wynosił 105 650 zł. W ocenie organu nie było podstaw do darowania jak i obniżenia wysokości wymierzonej kary. W myśl art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31z 1.02.2002, str. 1 ze zm.), kara winna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszającą. Taka też jest - według organu nałożona decyzją organu wojewódzkiego na skarżącą kara pieniężna w wysokości 15 000 zł. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o. o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przypadku naruszenia przepisów dotyczących reklamy produktu przepis nie będzie miał zastosowania przy wymierzaniu kary, w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wskazuje, że art. 103 ust. 2 pkt.1 u.b.ż.ż., określający górną granicę wysokości kary odwołuje się do art. 103 ust. 1 pkt 1 ubżż, gdzie z kolei mowa jest o nieprzestrzeganiu wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych m.in. w art. 46, a zatem z literalnego brzmienia przepisu wynika, że wysokość kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie reklamy środka spożywczego może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto produktu wprowadzonego do obrotu jako żywność; 2) art. 104 ust. 2 ubżż poprzez pominięcie przy wymiarze kary stopnia zawinienia skarżącego i zakresu naruszenia - w sytuacji gdy kampania reklamowa prowadzona była przez krótki czas, do obrotu wprowadzono bardzo niewielką ilość produktu, która nic została zakupiona przez konsumentów, a skarżący nie działał z zamiarem naruszenia przepisów, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej kary. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie reklamy radiowej produktu [...] oraz umorzył postepowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zakresie nieprawidłowego znakowania produktu [...] Przede wszystkim podkreślić należy, że uprzednio wydane decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nakładająca karę pieniężną w wysokości 25 000 zł w powyższym zakresie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/13 Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada ta traci moc wiążącą jedynie w trzech sytuacjach: w razie zmiany ustawy, w sytuacji zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, Lex Polonica). Tylko w wymienionych sytuacjach organ, rozpatrując sprawę powtórnie, może odstąpić od wytycznych rozstrzygnięcia sądowego. Związanie organów oraz sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Należy mieć zatem na uwadze, że w powyższym orzeczeniu Sąd, jako prawidłowe ocenił stanowisko organów, że spot reklamowy produktu [...] sformułowano w taki sposób, że konsument może mieć wrażenie, iż jest to reklama produktu leczniczego [...], przeznaczonego do stosowania w stanach zapalnych gardła, jamy ustnej, w zapaleniu dziąseł, w zakażeniach i owrzodzeniach błony śluzowej jamy ustnej (afty, pleśniawki), w zapobieganiu tworzenia się bakteryjnej płytki nazębnej, jak również pomocniczo może być stosowany w leczeniu infekcji górnych dróg oddechowych przebiegających z bólem gardła oraz w zapaleniu migdałów. Sąd stwierdził, że spot reklamowy ww. preparatu wprowadza konsumenta w błąd i tym samym doszło do naruszenia wymagań odnośnie reklamy środka spożywczego, co winno skutkować wymierzeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 103 u.b.ż.ż. Sąd przejął jednocześnie, że stanowisko organów zostało niewystarczająco przekonująco uzasadnione w zakresie wysokości kary oraz nałożył na organy obowiązek odniesienia się do zarzutu skarżącej, w ocenie której przy wymiarze kary zastosowanie znajdował art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. Wobec powyższego kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczała się wyłącznie do zbadania, czy przy jej ponownym rozpoznaniu organy zastosowały się do oceny prawnej Sądu, skoro jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy nie zachodziły przesłanki zwalniające organ od obowiązku uwzględnienia przedstawionej oceny. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, Natomiast art. 103 ust. 2. pkt 1 stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2. U.b.ż.ż. przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane. Art. 46 ust. 1 wymienia enumeratywnie delikty administracyjne oraz może być stosowany bezpośrednio. W art. 104 ust. 2 ww. ustawy wskazano natomiast sposób ustalenia wysokości kary pieniężnej, co następuje przy uwzględnieniu stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu. Wynikająca z tego przepisu uznaniowość określenia wysokości kary pieniężnej, której górną granicę wskazuje art. 103 ust. 1 ustawy, jak już wyżej wskazano, nie daje organom możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie prawnej przedstawionej w powołanym wyroku Sąd przesądził o naruszeniu przez skarżącą spółkę przepisów art. 46 ust. 1 u.b.ż.ż. w związku z nieprawidłowym reklamowaniem produktu [...]. Skoro stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia obejmowały nieprawidłowości związane z reklamowaniem produktu, a więc przekazem o charakterze masowym, to w sprawie nie kwestionowano określonej ilości produktu, ale reklamę produktu w ogólności. Z tego względu należało podzielić stanowisko organów, że do wymierzenia kary w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., a nie art. 103 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jak wywodziła skarżąca. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., którego spółka upatrywała w pominięciu przy wymiarze kary stopnia zawinienia skarżącego i zakresu naruszenia - w sytuacji gdy kampania reklamowa prowadzona była przez krótki czas, do obrotu wprowadzono bardzo niewielką ilość produktu, która nic została zakupiona, a skarżący nie działał z zamiarem naruszenia przepisów. Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do odmiennych wniosków niż wywodzi skarżąca. Przedstawione w tym zakresie rozważania organów, znajdujące również oparcie w przytoczonych "przepisach unijnych" – w ocenie Sądu - są wystarczające i w pełni uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w podanej wysokości. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak wyroku.