VII SA/Wa 2811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakazującą inwestorowi - T S rozbiórkę altany ogrodowej na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ powiatowy ustalił, iż na ww. działce znajduje się m. in. altana ogrodowa konstrukcji drewnianej, posadowiona na betonowym fundamencie, o nieregularnym kształcie, dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 3,83 m x 4,30 m. z dachem wielospadowym krytym papą. Do protokołu - pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - T S oświadczył, że jest inwestorem altany, którą wybudował w 2010 r. bez zgłoszenia i nie została do końca wykończona. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wymienionych dokumentów, w celu legalizacji obiektu. Wobec nieprzedłożenia dokumentacji organ powiatowy wydał opisana na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji. Nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu, że obiekt ten jest obiektem małej architektury. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 126/09, podniósł, iż definicja obiektu malej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego jakim jest altana. Na podstawie zebranej dokumentacji organ stwierdził, że inwestycja jest I altaną, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m 2, w związku z czym jej budowa wymagała zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie pierwszoinstancyjne było prawidłowe i znajdowało oparcie w przepisach Prawa budowlanego, zaś nakazanie całkowitej rozbiórki altany było zasadne, z uwagi na nieprzedłożenie określonych dokumentów, tym samym organ zobowiązany został, regulacją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, do zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki. Organ dodał, iż względy społeczne i zdrowotne nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od procedury legalizacyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł T S zarzucając naruszenie: 1) art. 2 i 32 i 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że budowa altany na stanowiącej własność prywatną działce podlega obowiązkowi zgłoszenia, 2) art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącego i zupełne zignorowanie zawartych w nim argumentów, 3) art. 10 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy bez umożliwienia ustosunkowania się skarżącemu do materiałów zgromadzonych w sprawie, 4) art. 8, 11 i 12 k.p.a., poprzez zakreślenie - bez żadnego uzasadnienia - w decyzji terminu jej wykonania w sposób niemożliwy do spełnienia a przez to narażenie mnie na dalsze problemy prawne i finansowe związane z możliwą natychmiastową egzekucją administracyjną wykonania decyzji bądź też lawinowy wzrost kosztów rozbiórki przez odpowiednią firmę, 5) art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie istotnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, między innymi, iż ten sam art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku zgłoszenia budowy altany osoby, które wznoszą altany na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych a to zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów budujących na działkach stanowiących ich własność względem użytkowników rodzinnych ogrodów działkowych wznoszących identyczne obiekty budowlane, biorąc pod uwagę dotkliwe sankcje przewidziane dla tych pierwszych (opłaty legalizacyjne, rozbiórka) i zupełną bezkarność działkowców, nie da się pogodzić zdaniem skarżącego z żadnymi standardami konstytucyjnymi ustanawiającymi równość podmiotów wobec prawa. Stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do zadeklarowanej przez skarżącego zmiany charakteru budowli z altany na obiekt służący bieżącym potrzebom rodziny takim jak suszarnia prania, ziół itd. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że decyzja o rozbiórce była co do istoty uzasadniona, to w żaden sposób nie można się pogodzić z zakreślonym terminem wykonania. Nadto, niezasadnie organy pominęły w podstawach prawnych wydanych decyzji art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że zastosowanie w decyzjach art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nie jest możliwe bez odwołania się do treści ww. przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji oraz o 1. wstrzymanie wykonania a następnie uchylenie zaskarżonych decyzji poprzez odmowę - na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstrytucji RP - zastosowania przepisu prawa materialnego stanowiącego jej rzeczywistą podstawę prawną, tj. art. 49 b ust/.1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, z powodu niezgodności tej podstawy z Konstytucja RP; 2. wstrzymanie wykonania, zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego z art. 2,32,64 Konstytucji RP w zakresie, w jakim w istotny i nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację prawną podmiotów spełniających te same cechy relewantne, a tym samym ogranicza prawa właściciela nieruchomości do swobody gospodarowania swoją własnością. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakazującą rozbiórkę opisanej altany ogrodowej. Na wstępie wskazać trzeba, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej altany. Należało zatem posiłkowo odwołać się do znaczenia tego terminu używanego w języku potocznym. I tak za altanę, w powszechnym rozumieniu, uważa się lekką budowlę ogrodową, często ażurową i ozdobną, służącą do wypoczynku, ochrony przed słońcem i deszczem (por. Słownik Języka Polskiego - pod red. prof. dr M. Szymczaka, Wyd. PWN, Warszawa 1982, t-1). Altana jest zatem obiektem innego rodzaju niż wiata, czy obiekt małej architektury, co wynika już z samej treści art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wyodrębnia bowiem ww. obiekty wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), jak i obiekty małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego). Natomiast w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Ustawodawca w przywołanej definicji podzielił zatem obiekty małej architektury na trzy grupy. Do żadnej z tych grup, nie można zaliczyć altany. Altana nie jest bowiem ani obiektem kultu religijnego, ani obiektem małej architektury ogrodowej, skoro do tej grupy zalicza się obiekty takie jak posągi i wodotryski, a więc ozdoby ogrodowe. Podobnie altany nie można utożsamiać z obiektem użytkowym służącym rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, skoro wśród nich ustawodawca wymienił piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wprawdzie jest to wyliczenie przykładowe, niemniej do tej grupy obiektów można zaliczyć wyłącznie obiekty o cechach podobnych. Tym samym należało podzielić argumentację organu odwoławczego, że altana nie mieści się w pojęciu obiektu małej architektury. W konsekwencji zasadne jest stanowisko, że na budowę przedmiotowej altany wymagane było zgłoszenie, stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, które to przepisy - wbrew zarzutom skargi - zostały powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wyjaśnić I trzeba, że - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) - obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Może ono przybrać różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy ze sposobów jest zgodny z prawem, jeżeli z niego wynika, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Taka ocena została przeprowadzona przez organem odwoławczy z wyjaśnieniem przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, a w niepowołaniu których skarżący niesłusznie upatrywał wad skutkujących uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że skarżący nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej w trybie art. 49 b ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. wezwał skarżącego do przedstawienia niezbędnej dokumentacji, a po jej nieprzedłożeniu wydał decyzję nakazującą rozbiórkę altany stosownie do art. 49 b ust. 3 ww. ustawy. Ponadto - wbrew zarzutom skargi - decyzja organu I instancji, nie określała terminu wykonania nakazu. Wskazanie, iż"nałożony obowiązek podlega wykonaniu z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji" ma na celu jedynie wyjaśnienie, że rozbiórka jest wymagalna wówczas, gdy skarga do sądu na powyższą decyzję zostanie rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem sądu lub upłynął termin do jej złożenia. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności z Konstytucją RP art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, bowiem - po pierwsze - to wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP - pod drugie - w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I GSK 814/13). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, skoro treść art. 30 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia nie budzi wątpliwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 151 ppsa - oddalił skargę.