VII SA/Wa 2819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...], udzielającej [...] pozwolenia na kontynuowanie budowy domu jednorodzinnego budynku mieszkalnego - lewego segmentu bliźniaka z garażem, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału decyzją z dnia [...] września 1977 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - lewego segmentu bliźniaka z garażem, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] maja 1979 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...], udzielił [...] pozwolenia na kontynuowanie budowy. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...], udzielającej [...] pozwolenia na kontynuowanie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ I instancji wskazał, że zmiana inwestora w trybie art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie była środkiem, który prowadził do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2016 r., [...] złożył odwołanie do GINB. GINB po rozpoznaniu odwołania i przeanalizowaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. w całości i umorzeniu postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponadto wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie GINB mimo, iż jako podstawę decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. organ wskazał art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), to analiza treści ww. decyzji wskazuje, że w istocie udziela ona zgody na przeniesienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r., Nr [...] wydanej na rzecz [...] – na rzecz [...]. Powołując się na orzecznictwo zapadłe na gruncie art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego, GINB wskazał, iż przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora następuje w ramach umowy pomiędzy dysponentem pozwolenia na budowę i nowym inwestorem, zmierzającym realizować inwestycję budowlaną, której dotyczy pozwolenie na budowę i wobec tego przeniesienie pozwolenia na budowę jest czynnością cywilno-prawną. Skuteczność umowy przeniesienia pozwolenia na budowę pomiędzy dysponentem tego pozwolenia i nowym inwestorem jest zależna od zgody na to przeniesienie, wyrażonej przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 1994 r., sygn. akt IV SA 974/93). Z uwagi na powyższe w ocenie GINB, tylko dysponent pozwolenia oraz nowy inwestor posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji udzielającej zgody na takie przeniesienie, a wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ II instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku [...], wobec czego nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. GINB podniósł, że [...] nie jest ani adresatem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r., ani podmiotem wnioskującym o zgodę na jej przeniesienie, jak również nie jest następcą prawnym ww. osób. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję GINB z dnia [...] października 2016 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że pierwotna decyzja [...] udzielająca pozwolenia na budowę, której dotyczy decyzja [...] udzielająca zezwolenia na przeniesienie pozwolenia na budowę, nie jest decyzją ostateczną ,a także naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że skarżący nie może być stroną postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora, w szczególności w sytuacji, w której realizowana inwestycja jest posadowiona (w części) na nieruchomości skarżącego. Skarżący podniósł, iż decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego nie stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 zd. 1 k.p.a., co w sposób fundamentalny powinno rzutować na ocenę możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę na następcę pierwotnego dysponenta pozwolenia na budowę. Poinformował, że decyzja [...] udzielająca pozwolenia na budowę nigdy nie została wszystkim stronom tego postępowania doręczona, w szczególności skarżącemu i jego poprzednikowi prawnemu. [...] wskazał na stanowisko GINB wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. (VII SA/Wa 2087/16 tutejszego Sądu), w której organ II instancji nie zakwestionował faktu pominięcia skarżącego jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę [...], jako rażącego naruszenia prawa. Ponadto w ocenie [...] nie jest prawidłowe stanowisko organu mówiące, że nie może być on stroną postępowania o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego znaczący jest fakt, że inwestycja budowlana objęta decyzjami: [...] jest realizowana na nieruchomości stanowiącej część jego działki. Brak zainteresowania ze strony organu II instancji tą okolicznością budzi zdumienie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa , uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...], w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organ I instancji ocena przymiotu strony [...] jest prawidłowa. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1979r. w istocie udzielała zgodę na przeniesienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1977 r., Nr [...] udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - lewego segmentu bliźniaka z garażem, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] – na rzecz [...]. Pomimo wskazania w podstawie prawnej tej decyzji art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), rzeczywistą podstawę stanowił art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. z którego wynika, że zgoda organu jest warunkiem wstępnym przeniesienia pozwolenia na budowę. Ponieważ (przeniesienie pozwolenia na budowę leży w wyłącznym interesie inwestora posiadającego pozwolenie oraz inwestora mającego zamiar realizować to pozwolenie we własnym imieniu i na własną rzecz, to jest oczywiste, że uzyskanie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie na wniosek jednej z tych osób. Wniosek taki wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa. Należy zauważyć, że dla oceny charakteru prawnego decyzji z dnia 28 czerwca 1979r. decydującego znaczenia nie może mieć powołanie przez organ w osnowie decyzji art. 29 prawa budowlanego z 1974r. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 lutego 1983r., I SA 1294/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 5 iż "fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Mając powyższe na uwadze , zadaniem organów było ustalenie czy podmiot domagający się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji jest do tego legitymowany a więc czy posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przeniesienie pozwolenia na budowę, w trybie art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r, prowadzi do zmiany inwestora. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Niewątpliwie zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz którego wydano decyzję oraz podmiotu, który wstępuje w jego prawa jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem przeniesienia nie podlega ani weryfikacji organu ani jego ocenie. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi może być dokonane przeniesienie tych pozwoleń. Skoro zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1979r. został wniesiony przez podmiot nie będący stroną w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie również o stwierdzenie nieważności takiej decyzji to zasadnie organ odwoławczy uchylił merytoryczne rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył toczące się przed nim postępowanie w tym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać ,iż odnoszą się one do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1977r., której przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - lewego segmentu bliźniaka z garażem, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], a nie decyzja z dnia [...] czerwca 1979r. Tymczasem jak to zostało podkreślone powyższej decyzja wydana na podstawie art. 31 ust 2 Prawa budowlanego z 1974r. w żadnym razie nie dokonuje oceny decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę. Wszelkie więc zarzuty odnoszące się do pierwotnego pozwolenia w tym , że inwestycja została zrealizowana na w części na nieruchomości skarżącego pozostają bez wpływu na prawidłowość decyzji przenoszącej pozwolenie na innego inwestora. Równie chybiony jest zarzut nieostateczności decyzji z [...] września 1977r. Ewentualna kwestia pominięcia skarżącego czy też jego poprzednika prawnego w postępowaniu zakończonym decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1977r.winna być oceniona jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi jednak przyczyny dla przyjęcia, iż decyzja ta nie korzysta z waloru ostateczności. Decyzja z [...] września 1977r. weszła do obrotu, bowiem została doręczona inwestorowi. Wbrew twierdzeniom skargi, wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego - zgodnego z prawem - doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Stosownie do treści art. 110 Kpa wydana i doręczona decyzja wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia. Decyzja (postanowienie) wiąże więc organ administracji niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08 i z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.