VII SA/Wa 2819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2015 r. poz. 155 ze. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) skierował H. K. na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje jako kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 21 września 2016 r. Sąd Rejonowy w [...] wystąpił z wnioskiem sygn. akt [...] o skierowanie H. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jako kierowcy. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, iż wielokrotnie naruszył on przepisy i zasady ruchu drogowego, tym samym może to świadczyć o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Prezydenta m. [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uzasadniając swoje stanowisko wyjaśniło, że z zaświadczenia i wniosku o ukaranie złożonego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wynika, że H. K. w okresie od 2010 r. do 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Liczba naruszeń przepisów ruchu drogowego dokonanych w ww. okresie oraz ich rodzaj (np. naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem, przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h, niestosowanie się do znaku P-4 linia podwójna ciągła, przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h) wskazuje, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Praktycznie co roku, H. K. dopuszczał się naruszenia owych przepisów. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ pierwszej instancji miał podstawę do skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł H. K. Skarżący podniósł, że wydana decyzja nie odpowiada prawu, narusza przepisy prawa materialnego oraz postępowania, bowiem przy jej wydaniu naruszono art. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Nadto błędnie przyjęto, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji, jako kierowcy w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ nie poczynił własnych ustaleń i nie przeprowadził własnego postępowania w zakresie rozważenia, czy zachodzą podstawy do skierowania skarżącego na powtórny egzamin. Nie wziął także pod uwagę złożonego przez skarżącego certyfikatu ukończenia kursu doskonalenia jazdy. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które rolę organu wydającego decyzję w sprawie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje sprowadza wyłącznie do zatwierdzania wniosku bez żadnego merytorycznego rozważenia jego zasadności. Ponadto zauważył, że skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Nie może to być kwalifikowane jako dodatkowa kara dla skarżącego - obok tej orzeczonej przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978), stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. W literaturze podkreśla się, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności, które uzasadniają, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 maja 2014 r., II SA/Bk 137/14) podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Przyjmuje się również, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2015 r., VII SA/Wa 1858/14). W niniejszej sprawie organ drugiej instancji praktycznie w ogóle nie uzasadnił, z jakich powodów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naruszono w ten sposób wskazania zawarte w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu własnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] lakonicznie powtórzyło stan faktyczny z decyzji pierwszej instancji oraz przytoczyło treść art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. W pozostałej części uzasadnienia przywołało treść bliżej nieokreślonego orzeczenia sądu rozstrzygającego o tym, że organy są związane prawomocnymi orzeczeniami sądów. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić nadto należy, że obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, przy uwzględnieniu argumentacji odwołania, nie zaś kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustaliło, czy w okresie od 2015 r. tj. daty ostatecznego udokumentowanego naruszenia przepisów ruchu drogowego do daty orzekania w 2017 r. – skarżący popełnił nowe wykroczenia drogowe. Nie ustaliło także, jak zakończył się sprawa przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt. [...], który skierował do Starostwa Powiatowego w [...] pismo z dnia [...] września 2016 r. o rozważanie zasadności wydania decyzji w trybie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierującymi pojazdami, kierującej H. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdami. Literalna wykładnia przepisów stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami. Organ administracji publicznej w tym zakresie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności i dokonać wyczerpującej analizy w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki uzasadnionego zastrzeżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trakcie postępowania odwoławczego nie podjęło stosownego postępowania wyjaśniającego, a wydane orzeczenie oparło jedynie na decyzji pierwszej instancji i materiale zgromadzonym przez Prezydenta [...]. Należy podkreślić, że nieostre sformułowanie: "uzasadnione zastrzeżenia", jakim posłużył się ustawodawca w przytoczonym przepisie nie oznacza dowolności w przyjmowaniu, że zachodzą wątpliwości co do posiadania kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdem. Świadczy jedynie, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż konkretne okoliczności uzasadniają powzięcie zastrzeżeń co do omawianych kwalifikacji strony. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.