VII SA/Wa 2824/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2024 r. znak: DOR.7111.59.2024.ACK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. G. i J. G. ("skarżący") postanowieniem z 18 września 2024 r., znak DOR.7111.59.2024.ACK, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z 19 czerwca 2024 r., znak: WI-I.7840.2.20.2024.PK. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podał, że Wojewoda Pomorski postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. odmówił wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Osiedlu N. w G. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. N. w G. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: siecią wodociągową z przyłączami, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową na terenie działek nr ewid. [...] , [...] , [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem z drogi publicznej). GINB przytoczył następnie art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że drugi z ww. przepisów wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powyższe stanowisko uwzględnia, że wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 k.p.a. wymienia m. in. w pkt 3 sytuację, w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W stadium wstępnym badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy decyzja ta była już przedmiotem oceny pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy postępowanie to zostało zakończone. Pozytywny wynik ustaleń zobowiązuje do odmowy wszczęcia postępowania. GINB zaznaczył, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenia organu zażaleniowego taka sytuacja zaistniała w okolicznościach rozstrzyganej sprawy. GINB przedstawił, że decyzją z 12 maja 2020 r., znak WI-I.7840.4.12.2019.PK, Wojewoda Pomorski stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]., w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu w zakresie budowy budynków oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] , obsługującej te budynki sieci wodociągowej i kanalizacji deszczowej na działkach nr ewid. [...] i [...] , drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] i miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] , a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. Następnie decyzją z 20 listopada 2020 r., znak DOA.7110.220.2020.JNO, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. W części dotyczącej stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji, decyzja Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. nie była kwestionowana w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 330/21 oddalił skargę na decyzję GINB z 20 listopada 2020 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 490/22, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji. W oparciu o powyższe fakty, GINB uznał, że skoro decyzja Prezydenta Miasta G. z [...]. była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Byłoby ono bowiem obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tym samym trybie i przedmiocie. GINB zaznaczył również, że inkryminowana decyzja w części, w której stwierdzono jej nieważność decyzją Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r., nie może podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym wnioskiem skarżących. W tym zakresie utraciła ona bowiem swoją moc prawną. Organ zażaleniowy odniósł się również do podniesionych przez skarżących zarzutów. Wskazał, że zmiana numeracji działek (która – jak wynika z oświadczenia skarżących – zaszła po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę) nie zmienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, który uzasadniałby wszczęcie kolejnego postępowania nieważnościowego względem kwestionowanego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili postanowieniu GINB z 18 września 2024 r. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego bezzasadnie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na okoliczność uprzedniej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której: • w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. mogące stanowić podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, tj. w szczególności wniosek nie został złożony przez osobę nieuprawnioną, a nadto nie zachodzą jakiekolwiek "inne uzasadnione przyczyny", a nadto odmowa wszczęcia postępowania nie wynika z jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, • w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 k.p.a. może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności zmierza do ponownego zbadania kwestii uprzednio już rozważanych przez sąd administracyjny (tożsamość podmiotowa sprawy), podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskazano zarzuty oraz uchybienia, które w ogóle nie stanowiły przedmiotu analizy uprzednio rozstrzygających sądów administracyjnych, w tym w szczególności nie były badane w ramach toczących się postępowań sądowoadministracyjnych; 2) art. 7, 77 § 1, 78 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wszechstronnej analizy okoliczności sprawy oraz materiału dowodowego, w tym w szczególności przez: • bezzasadną odmowę przeprowadzenia wskazywanych przez skarżących środków dowodowych, w tym w szczególności dowodów z dokumentów postępowań uprzednio prowadzonych w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, • brak dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie porównania zarzutów stawianych we wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji do okoliczności badanych w uprzednio wydanych rozstrzygnięciach organów administracji, w sytuacji w której dokonanie powyższych szczegółowych ustaleń miało kluczowe znaczenie dla analizy możliwości prowadzenia postępowania; 3) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 81 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym pominięcie i nie uwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy kontrola ta wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Organ zażaleniowy (jak również Wojewoda Pomorski) nie dopuścili się zarzucanych im naruszeń prawa procesowego. Przedmiotem skargi jest – wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...]. Zasadność wydania postanowienia w trybie powyższego przepisu organy administracji publicznej wywiodły z faktu, że inkryminowana decyzja była już przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym, a skarga wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w tym przedmiocie została prawomocnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu art. 61a § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, było prawidłowe. Rozwijając tę ocenę Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to m. in. res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. W tym kontekście trafnie ocenia się, że nie można żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Żądanie ponownego wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji, będącej w przeszłości przedmiotem oceny pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w efekcie której to oceny ostatecznie odmówiono stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji, jest niedopuszczalne. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2999/20; 24 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 290/20). W kontrolowanej przez Sąd sprawie niewątpliwie występuje oczywista przyczyna, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżących. Decyzja Prezydenta Miasta G. z [...]. była już bowiem weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją z 12 maja 2020 r. stwierdził jej nieważność w części, w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia jej nieważności. GINB decyzją z 20 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2020 r. w zaskarżonej odwołaniem części (tj. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności), natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 sierpnia 2021 r. oddalił skargę na decyzję GINB. Tym samym inkryminowana decyzja Prezydenta Miasta G. (w części pozostającej w obrocie prawnym) była skontrolowana zarówno przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej (a to w trybie stwierdzenia nieważności decyzji), jak i przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalając skargę na decyzję z GINB z 20 listopada 2020 r. przesądził, że wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzja z [...]. nie jest obarczona żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego wnioskiem skarżących (tj. funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji GINB z 20 listopada 2020 r.), stanowi więc inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., obligującą Wojewodą Pomorskiego do odmowy wszczęcia postępowania w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji. Przeprowadzenie ponownego postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie decyzji Prezydenta Miasta G. z 23 listopada 2020 r. pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, stanowiłoby o naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (co trafnie dostrzegł GINB), jak również o naruszeniu art. 170 p.p.s.a., wkraczając w sferę, będącą przedmiotem prawomocnej oceny dokonanej przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, z uwagi na zgodne z prawem działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody Pomorskiego, których wyrazem było wydanie postanowień kolejno z 18 września 2024 r. oraz z 19 czerwca 2024 r., Sąd zobligowany był skargę oddalić. O powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.