VII SA/Wa 283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992 r. Nr [...] udzielającej E. i R. L. pozwolenia na budowę kawiarni na działce położonej w A. przy ul. [...] Nr [...] (Nr ewid. gruntów [...]), decyzją z dnia [...].09.2003 r. stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156§1 pkt 2 KPA. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] kwietnia 1991 r. Nr [...] ustalająca lokalizację kawiarni na terenie działki Nr [...] położonej w A. przy ul. [...] wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. Organ podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 roku uznało, że decyzja lokalizacyjna dotycząca usytuowania kawiarni na terenie przeznaczonym na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w świetle obowiązującego w dacie jej wydania art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym jest nieważna, lecz ponieważ od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji. Opierając się na tych ustaleniach Wojewoda [...] uznał, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest niezgodne z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania R. i E. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek skargi wniesionej przez inwestorów R. i E. L. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem wydanym dnia 7 marca 2005 roku w sprawie 7/IV SA 5073/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że jak wynika z informacji M. W. decyzja lokalizująca kawiarnię wydana została na teren zupełnie innej nieruchomości, na działce nr [...] przy ul. [...], która to inwestycja została zrealizowana i funkcjonuje pod nazwą kawiarnia "P." i należy do innego właściciela niż osoba skarżąca. Kwestionowane zaś pozwolenie na budowę dotyczy budowy na działce nr [...] przy ul. [...] i nie było poprzedzone decyzją lokalizacyjną. Z dokumentacji lokalizacyjnej znajdującej się w aktach sprawy, a w szczególności z załączników mapowych nie można było w sposób jednoznaczny ustalić, czy obiekt objęty pozwoleniem na budowę jest obiektem wskazanym w decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...].04.1991 r. oraz jaki jest aktualny stan prawny nieruchomości i jaki był w chwili wydania pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77§1 Kpa co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138§1 pkt 1 Kpa w związku z art. 80 Kpa bowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do miejsca dokonania budowy obiektu i okoliczności z tym związanych, zdaniem sądu organ jest zobowiązany do dokonania oceny wiarygodności tych dowodów i ustosunkować się do różnić z nich wynikających. Od tego wyroku M. i M. W. wnieśli skargę kasacyjną. Wyrokiem wydanym dnia 22 czerwca 2006 roku wydanym w sprawie II OSK 913/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] grudnia 2006 roku na podstawie art. 138§1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...].04.1992 roku wydanej w sprawie pozwolenia na budowę i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że mimo, że decyzja lokalizacyjna Burmistrza A. z dnia [...].04.1991 r. została uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za wydaną wbrew zapisom ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. to wobec odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i wiązała organ wydający tą ostatnią decyzję. Dlatego nie można uznać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].04.1992 r. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Co do różnic w oznaczeniu nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej i w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, organ podał, że w załącznikach opisowym i graficznym do decyzji lokalizacyjnej wskazano granice lokalizacji inwestycji na działce [...], wobec tego wymienienie w decyzji lokalizacyjnej jedynie działki nr [...], która była wówczas miejscem zamieszkania inwestorów nie ma wpływu na wynik postępowania. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestorzy dołączyli akt notarialny z dnia [...].03.1992 r. potwierdzający ich prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Nadto organ odwoławczy podał, że nie stwierdzono aby przedmiotowa inwestycja naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ewentualne rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych – co sygnalizują skarżący małżonkowie W. – przed uzyskaniem w tym przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma wpływu na stabilność decyzji podjętej w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i M. W. W obszernej skardze zarzucili organowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wskazań i wytycznych sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2005 r., naruszenie art. 76§1 Kpa, art. 80Kpa, art. 77§1 i art. 107§3 oraz art. 10§1 Kpa przez niezagwarantowanie stronom prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału, a także naruszenie art. 156§1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie się organu od rozpatrzenia wszystkich wskazanych przez skarżących okoliczności wskazujących na wady kwalifikowane tkwiące w decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylająca decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107§3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a nadto art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 47 Kpa. Zgodnie zaś z art. 107§3 Kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Podkreślić należy, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 Kpa organ ten jest, tak samo jak organ I instancji, związany przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107§3 Kpa. Ma również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Należy podkreślić, że te zasady postępowania obowiązują również w postępowaniu nieważnościowym. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie z zachowaniem wyżej wymienionych reguł i zasad postępowania oraz stosując bezwzględnie obowiązujący zapis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie 7/IV SA 5073/03. Skutki kasacyjnego wyroku Sądu były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji, a organ odwoławczy został zobligowany do ponownego rozpatrzenia odwołania inwestorów od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2003 r. z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej Sądu, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, a także w razie wzruszenia "pierwotnego" wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z uzasadnienia przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że organ odwoławczy winien przede wszystkim jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowa inwestycja planowana do realizacji na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A. była poprzedzona decyzją lokalizacyjną, a także odnosząc się do wzajemnie wykluczających się oświadczeń stron co do miejsca dokonanej budowy obiektu i okoliczności z tym związanych, dokonać oceny wiarygodności oświadczeń będących dowodami w sprawie i ustosunkować się do istotnych różnic, a w końcu dokonać właściwej analizy całości zebranego materiału w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107§3 Kpa. Naruszenie treści art. 153 wyżej wymienionej ustawy musi skutkować uchyleniem wadliwego z tego powodu rozstrzygnięcia. Skoro bowiem przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, to ani organ administracji publicznej, ani obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w tej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w wyroku Sądu, tym bardziej, że obecny skład Sądu całkowicie podziela zawartą w uzasadnieniu wyroku argumentację prawną. Wobec powyższych ustaleń, uznając, iż w przeprowadzonym postępowaniu organ naruszył art. 7, art. 77§1 i art. 107§3 Kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1c, art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzekł jak w wyroku.