VII SA/Wa 2833/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. i T. S. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. z [...] grudnia 2016 r., nr [...] nakazującej p.p. S. rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą, na działce nr ew. [...] w Z. P. [...], gm. M. G. Organ przedstawił zasady trybu nieważnościowego i przytoczył art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że podczas kontroli 21 czerwca 2016 r. organ powiatowy ustalił, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy drewniany z dachem jednospadowym w kierunku drogi. B. S., współwłaścicielka nieruchomości, nie przedstawiła dokumentów zezwalających na jego budowę i oświadczyła, że budynek powstał przed 1976 r. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], PINB w [...] nakazał rozbiórkę ww. budynku. Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] [...] WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownym postępowaniu przeprowadzono rozprawę, podczas której strony i świadek T. D. a zeznali, że budynek istniał od lat 70-tych ubiegłego wieku, a wybudował go nieżyjący F. Z. - dziadek B. S., bez pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. PINB umorzył postępowanie uznając, że zastosowanie powinna mieć ustawa Prawo budowlane z 1974 r., a zatem postępowanie w trybie art. 48 Prawo budowlane stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. organ powiatowy nakazał rozbiórkę budynku, w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. GINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można (było) rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a budynek wzniesiono samowolnie. Organ powiatowy w postępowaniu zwykłym ustalił, że budynek gospodarczy jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 2006 r.). Z planu wynika bowiem, że linia rozgraniczająca znajduje się ok. 4 m od krawędzi jezdni, a linia zabudowy od linii rozgraniczającej dla dróg publicznych o symbolu KDL wynosi 5 m. Natomiast obiekt usytuowany jest ok. 2,73 m od krawędzi drogi i 1,78 m od granicy działki, a więc na terenie wyłączonym z zabudowy. Ponieważ niemożliwa była legalizacja ww. budynku, to organ prawidłowo nakazał jego rozbiórkę na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. Organ przytoczył uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13 zgodnie z którą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Dalej stwierdził, że wprawdzie organ powiatowy nie uwzględnił przeznaczenia terenu od daty budowy obiektu, jednak konieczność wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Następnie, powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podsumowując organ stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 2016 r. nie narusza pozostałych przepisów wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2017 r. odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że PINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie. Decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy i jej wydanie nie wykluczało wydania w odrębnym postępowaniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. nakazującej rozbiórkę na podstawie ustawy wcześniej obowiązującej. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy była ona wydana z naruszeniem prawa; 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji z [...].12.2016 r., w sytuacji gdy organ wydal w tej samej sprawie kolejną decyzję będąc związany decyzją o umorzeniu postępowania, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6, 7. 8 i 9 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania sprzecznie z zasadą praworządności, prawdy obiektywnej, podważając zaufanie obywateli do władzy publicznej, w sposób wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. W ocenie strony zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. PINB przeprowadził postępowanie dowodowe, następnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku, która w wyniku kontroli instancyjnej została uchylona. Następnie organ I instancji [...].12.2016 r. postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Organ [...].11.2016 r. wszczął postępowanie, w tym samym przedmiocie, które zakończył wydaniem [...].12.2016 r. decyzji nakazującej rozbiórkę. Według strony, pomimo wydania postanowienia o wszczęciu odrębnego postępowania, sprawa nadal dotyczyła legalności ww. budynku. Sam organ sprawę traktował jako kontynuację sprawy prowadzonej od czerwca 2016 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...].12.2017 r. wskazał, że " ... po ponownym rozpatrzeniu sprawy zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.". W uzasadnieniu decyzji z [...].12.2016 r. przedstawił przebieg postępowania od kontroli [...].06.2016 r. Postępowanie wszczęte [...].11.2016 r. było zatem postępowaniem odrębnym od zakończonego decyzją z [...].12.2016 r. Przy tym w postępowaniu wszczętym [...].11.2016 r. nie przeprowadzono żadnych czynności dowodowych, jak i sprawę prowadzono pod tym samym znakiem [...]. PINB na etapie wszczęcia postępowania nie mógł zakładać, że wyda decyzję nakazującą rozbiórkę, a nie decyzję legalizującą. Nie mógł przewidzieć jaką ustawę zastosuje. Granicy sprawy nie wyznaczają przepisy prawa materialnego jakie mogą być potencjalnie zastosowane. Jeżeli organ uznał, że sprawę trzeba rozstrzygnąć w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., to nie wymagało to umorzenia postępowania i wszczynania kolejnego w tej samej sprawie. [...]WINB uchylając pierwszą decyzję nakazującą rozbiórkę nie sugerował, aby postępowanie umorzyć. Niewątpliwie decyzja umarzająca była błędna, jednak wywołała skutki jakie ustawa wiąże z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Przyjęta w procedurze konstrukcja umorzenia postępowania powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu korzysta z takiej ochrony jak każda inna decyzja. Decyzja ta nie doprowadziła do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron jednak zakończyła sprawę. Zdaniem skarżącej decyzja z [...].12.2016 r. narusza art. 110 § 1 kpa, który stanowi od którego momentu organ jest związany decyzją, a więc od doręczenia jej stronie. W tej dacie nie może decyzji ani zmienić, ani uchylić. Decyzję z [...].12.2016 r. doręczono stronom, a następnie organ wydał kolejną decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzji z [...].12.2016 r. nie można zatem traktować jako wydanej w innym postępowaniu. Wydanie postanowienia o wszczęciu odrębnego postępowania miało cechy pozorności. Naruszenie tego przepisu rażąco narusza prawo. Zasada praworządności wymaga, aby organy działy na podstawie prawa i w jego granicach. Oczywiste jest, że organy popełniają błędy (decyzja o umorzeniu), jednak powinny być one naprawiane zgodnie z rygorami ustawy. Argumentację o rażącym naruszeniu prawa wspiera też pośrednio art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W tej sprawie decyzja z [...].12.2016 r. nie była jeszcze ostateczna w momencie wydawania decyzji [...].12.2016 r. jednak wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie jest sytuacją analogiczną do wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto, PINB naruszył art. 6, 7, 8 i 9 kpa. Strony, działające bez wykwalifikowanego pełnomocnika nie były w stanie rozpoznać swojej sytuacji prawnej oraz intencji organu, który w krótkim czasie wydaje decyzję korzystną umarzającą postępowanie oraz decyzję nakazującą rozbiórkę. Strony z tego też powodu nie zaskarżyły decyzji z [...].12.2016 r. zakładając, że sprawa została definitywnie zakończona decyzją o umorzeniu. W decyzji umarzającej organ nie wspomina, że ma zamiar kontynuować postępowanie. Według skarżącej, organy mało wnikliwie przeanalizowały wady decyzji [...].12.2016 r. GINB ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja umarzająca postępowanie, jako decyzja nierozstrzygająca istoty sprawy nie wyklucza wydania w odrębnym postępowaniu decyzji merytorycznej. Argument ten jest oderwany od istoty problemu i świadczy o niezrozumieniu podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organy nie ustaliły, czy postępowania poprzedzające wydanie dwóch decyzji mają charakter odrębny, czy wszczęte później ma cechy pozorności i zmierza do obejścia prawa. Organy tym kwestiom nie poświęciły żadnej uwagi dlatego decyzje, które winny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym - jako nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązują określone zasady. Przede wszystkim przesłanki zastosowania tej regulacji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że organ posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie rozstrzyga o istocie sprawy tak jak w trybie zwykłym. W tym trybie przedmiotem postępowania jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a ustawodawca nadał jej normatywny wyraz w art. 16 § 1 K.p.a., jak już wskazano wyżej. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wynika, że ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej czyni niemożliwym, aby sprawa ta była ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 102). Zdaniem skarżącej decyzja umarzająca postępowanie administracyjne (decyzja z [...] grudnia 2016 r.), korzysta z takiej samej ochrony jak każda inna decyzja administracyjna, a zatem wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji ([...] grudnia 2016r.) – której stwierdzenia nieważności domaga się strona - skutkuje tym, że jest ona nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odpowiadając na powyższe wyjaśnić trzeba, że powaga rzeczy osądzonej jest cechą przypisaną tylko tym decyzjom, które zawierają rozstrzygnięcia co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tak więc powaga rzeczy osądzonej łączy się z materialnoprawnymi skutkami orzeczenia organu co do istoty sprawy. Jeżeli organ nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, to nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej. Skutek prawomocności nie dotyczy orzeczeń, które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia orzeczenia administracyjnego i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania administracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Rezultatem orzeczenia organu w obu przypadkach jest pozostanie w mocy zaskarżonej decyzji, aktu, czynności, lecz nie stanowi to efektu działalności kontrolnej organu, ale jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia. Z tej przyczyny w piśmiennictwie podnosi się również, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i przyczyn umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 K.p.a., LEX/el.). Prezentowane jest również stanowisko, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 1074/17, LEX nr 2458218; z 29 listopada 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 246/17, LEX nr 2452928). W niniejszej sprawie nawet gdyby uwzględnić tylko z pierwszy z poglądów, to i tak zarzut skargi - co do wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - nie zasługiwałby na uwzględnienie. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2016r. - w wydaniu której skarżąca upatrywała zakończenia postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku gospodarczego - nie była bowiem decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Organ powiatowy umorzył postępowanie z uwagi na ustalenie, że zastosowanie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., a nie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy, a to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Tym samym organ wydał wyłącznie decyzję o charakterze proceduralnym, a nie merytorycznym. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie, aby wszcząć nowe w innym trybie, bowiem nie ta decyzja podlegała kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji nie można było przyjąć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2016 r., nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą, na działce nr ew. [...] w Z. P., jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rację ma organ odwoławczy również co do tego, że decyzja ta nie zawiera wad wymienionych w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić trzeba, że w związku z jednoznacznym ustaleniem, że sporny budynek gospodarczy powstał po rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prawidłowo organ powiatowy prowadził postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Istotą ostatniego z przywołanych przepisów jest bowiem to, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48, ale regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli. Zasadnie przy tym podniósł organ odwoławczy, że wprawdzie w postępowaniu zwyczajnym nie zbadano przepisów planistycznych obowiązujących na tym terenie stosownie do (przytoczonej wyżej) uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13. Organ skupiając się bowiem wyłącznie na obecnie obowiązującej uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2006 r., niemniej w postępowaniu nieważnościowym rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może dotyczyć wyłącznie przepisu, który nie wymaga wykładni, a zatem można go stosować w bezpośrednim rozumieniu. Niewątpliwie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez szereg lat budził wątpliwości interpretacyjne i jako taki wymagał wykładni (w zakresie, które z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować do samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy z Prawo budowlane z 1974r.). Z tej przyczyny zapadła ww. uchwała. W tym miejscu dodać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa jest jednoznaczne, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja. W postępowaniu zwyczajnym organ powiatowy ustalił, że nie jest możliwa legalizacja spornego budynku gospodarczego, z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy [...] z [...] marca 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 2006 r.). Z planu tego wynika bowiem, że linia rozgraniczająca została usytuowana ok. 4 m od krawędzi jezdni, a linię zabudowy od linii rozgraniczającej dla dróg publicznych (symbol KDL) ustawodawca miejscowy określił na 5 m. Słusznie więc stwierdził organ powiatowy, że obiekt leży ok. 2,73 m od krawędzi drogi i 1,78 m od granicy działki, a więc na obszarze niepodlegającym zabudowie. Rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tym samym wykluczona była jego legalizacja, w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji decyzją z [...] grudnia 2016 r. PINB zobligowany był nakazać rozbiórkę budynku. Nie mogło być przy tym kwestionowane, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.