VII SA/Wa 2844/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi T B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]na rzecz T B kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego (ze szczególnym uwzględnieniem elementów wystających poza obrys budynku), usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. [...] w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa [...] przekazał wystąpienie T. B. (dalej jako: skarżący) dotyczące możliwości wykonania samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku przy ul. O. [...] w W. W dniu 15 maja 2018 r. przeprowadzono oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] w W., ze szczególnym uwzględnieniem elementów wystających poza obrys budynku. W trakcie oględzin okazano projekt budowlany zatwierdzony decyzją Urzędu [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. Poza tym stwierdzono, że dach ww. budynku, tzw. mansardowy, na poziomie ostatniej kondygnacji (na dwóch narożnikach) wystaje poza lico ściany szczytowej budynku. Ściana ta usytuowana jest w ostrej granicy z nieruchomością T. B. położoną przy ul. O. [...]. Dach w tym kształcie i gabarytach jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym przedłożonym podczas kontroli. Nasyp ziemi w części ogrodowej tj. nad garażem podziemnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym również został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Podczas oględzin nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższymi ustaleniami organ powiatowy stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, jak też do nakładania jakichkolwiek obowiązków. W odwołaniu od tej decyzji T. B. podniósł, że nie zgadza się na umorzenie postępowania ponieważ Prawo budowlane nie zezwala na zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podważania decyzji organów architektoniczno - budowlanych oraz podważania rozwiązań projektowych zatwierdzonych przez wydane przez te organy decyzje ostateczne. WINB wyjaśnił, że z projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatwierdzonego decyzją Urzędu [...] z dnia [...] marca 2003 r. wynika, że usytuowanie ściany zostało przewidziane w ostrej granicy nieruchomości przy ul. O. [...]. Z rzutów dachu oraz rysunków przedstawiających elewację wejściową – zachodnią, północną, wschodnią i południową, stanowiących dokumentację projektową wynika, że dach budynku przy ul. O. [...] na dwóch narożnikach znajdujących się na poziomie ostatniej kondygnacji wystaje poza lico ściany szczytowej budynku. Kwestionowany przez skarżącego kształt dachu w/w budynku został więc przewidziany w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Urzędu [...] z dnia [...] marca 2003 r. Zaakceptowanie wystających narożników dachu poza lico ściany szczytowej budynku przez organy architektoniczno - budowlane (w tym w granicy z nieruchomością sąsiednią), uniemożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia przewidującego inne rozwiązanie w tym zakresie, niż ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodność elementów wystających poza obrys budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. [...] z dokumentacją projektową oznacza, że rozwiązanie to jest wykonane w sposób legalny, tj. za aprobatą właściwego organu. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. B. wyjaśniając, że zwracał się o analizę usytuowania budynku wielomieszkaniowego w ostrej granicy i analiza taka nie została przeprowadzona, bowiem w obu decyzjach nie odniesiono się do tego, że budynek "deweloperski" w całości wystaje poza nienaruszalną granicę zaś nawisy dachu wystają poza obrys ściany. Wskazał, że w odwołaniu podnosił również kwestię okien w budynku wielomieszkaniowym znajdujących się w odległości ok. 1 m od granicy z jego nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Kontroli legalności poddana została decyzja [...] WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem elementów wystających poza obrys budynku. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05 - Lex nr 201507). Przyczyny, dla których sprawa, będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, publ. Lex nr 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). Zdaniem Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście poczynionych wyżej uwag wskazuje, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie umorzyły, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie. Organ I instancji zwrócił uwagę, że podczas oględzin okazano uprawnionemu przedstawicielowi PINB projekt budowlany zatwierdzony decyzją Urzędu [...] z dnia [...] marca 2003 r. Jednakże ani wymieniona decyzja, ani też projekt budowlany nie zostały dołączone do akt administracyjnych sprawy. Jedynymi dokumentami okazał się materiał zdjęciowy oraz nieczytelna kserokopia strony tytułowej projektu budowlanego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na to, że w zawiadomieniu z dnia 6 kwietnia 2018 r. o terminie oględzin budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w W. zobowiązano Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" do przedłożenia m.in. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takiej decyzji także brak jest w aktach sprawy, przy czym organ nie wyjaśnił nawet, czy takowa w ogóle w sprawie została wydana, a zatem czy rozstrzygnięta została zgodność zrealizowanej budowy z warunkami pozwolenia na budowę. Tylko bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego za nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym należy uznać stanowisko PINB odnoszące się do wnioskowanego budynku wielomieszkaniowego w zakresie wskazania, że dach mansardowy wystający poza lico ściany usytuowanej w ostrej granic z działką skarżącego jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższe braki w materiale dowodowym, obejmujące decyzję o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany stanowiące podstawę ustaleń faktycznych organów uniemożliwiają kontrolę Sądu w kontekście podniesionych przez organ argumentów. Ponadto za niejasne należy uznać stwierdzenie PINB, że nasyp ziemi w części ogrodowej tj., nad garażem podziemnym w budynku wielomieszkaniowym również został wykonany z godnie z projektem budowlanym. W tej kwestii organ nie poczynił w zasadzie żadnych ustaleń poza dołączeniem materiału zdjęciowego. W ocenie Sądu nie sposób odnieść się do takiego stanowiska organu skoro w aktach brak jest dokumentacji umożliwiającej zbadanie, czy istotnie budynek położony przy ul. O. [...] został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W tym miejscu zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że decyzja organu I instancji jest niezrozumiała dla strony. Zdaniem Sądu, czynności procesowe podjęte przez organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego były znikome i nie przyczyniły się do rzetelnego wyjaśnienia i udokumentowania spornych zagadnień stosownie do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ograniczyły się bowiem jedynie do pozyskania projektu budowlanego i przeprowadzenia oględzin. Do akt nie dołączono przy tym niezbędnej dokumentacji umożliwiającej zweryfikowanie twierdzeń organu. Z kolei zadaniem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że WINB nie spełnił tego wymogu, czym w konsekwencji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie ustosunkował się bowiem do twierdzeń podniesionych w odwołaniu. WINB wskazał za organem I instancji, że z projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynika, że usytuowanie ściany zostało przewidziane w ostrej granicy z działką skarżącego, a z zrzutów dachu oraz rysunków przedstawiających elewacje wynika, że dach wystaje poza lico ściany szczytowej budynku, co jest zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Jednak Sąd nie może zweryfikować tego stwierdzenia z uwagi na brak w aktach sprawy kontrolowanego przez organy nadzoru projektu budowlanego, chociaż był on żądany przez WINB i jak wynika z akt wpłynął do organu odwoławczego w dniu 11 października 2018 r. W sytuacji fizycznego braku tej dokumentacji w aktach, Sąd nie może skontrolować stanowiska organów o legalności wybudowania kontrolowanej inwestycji. Niemożliwa jest także ocena, czy stan aktualny nie różni się od stanu wskazanego w projekcie budowlanym i czy co do tego stanu inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podnoszonej przez skarżącego w kwestii zbyt bliskiej jego zdaniem odległości okien w dwóch ścianach budynku wielomieszkaniowego w stosunku do granicy jego nieruchomości, jak i nasypu ziemi w części ogrodowej, nad garażem podziemnym w budynku wielomieszkaniowym. Nie zwrócił także uwagi na niekonsekwencję organu I instancji żądającego najpierw od inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie pomijającego ustalenie, czy w ogóle taka była wydana w sprawie, zatem czy doszło do zaakceptowania lokalizacji budynku mieszkalnego z mansardowym dachem wysuniętym poza lico ściany w sytuacji, gdy mansardy znajdowały się nad terenem sąsiedniej nieruchomości. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy uznać, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych w sprawie kwestii, a orzeczenie o umorzeniu postępowania jest na obecnym jego etapie przedwczesne. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, na które złożył się wpis od skargi w kwocie 500 zł, orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy (punkt 2 wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie przez dołączenie do akt projektu budowlanego kontrolowanej inwestycji, a następnie zbada legalność inwestycji we wnioskowanym zakresie, w aspekcie zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję merytoryczną w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (pozytywną lub negatywną) albo ponownie decyzję o charakterze formaflnym.