VII SA/Wa 2848/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]na podstawie art. 54 w związku z art.50 ust. 1 pkt. 2 i 4 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art.104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) wniósł sprzeciw do ww. zawiadomienia A. i R. B. złożonego w dniu [...]czerwca 2012 r. o zakończeniu budowy zrealizowanej na działkach nr ew. [...];[...];[...]i [...]przy ul. [...]w [...]na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...].08.2009r., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o kubaturze - 1.510,76 m3; pow. zabudowy - 294,87 m2 i pow. użytkowej - 223,92 m2)., na działkach nr ew. [...];[...];[...]i [...]przy ul. [...]w [...]- w związku z ustaleniem, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwoleniem na budowę Nr [...]z dnia [...].08.2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza przedłożonych dokumentów ww. budowy - wykazała niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwoleniem na budowę polegającą na wykonaniu dodatkowych elementów zagospodarowania posesji: 1) nasypu - powstałego w wyniku niwelacji terenu przyległego do wzniesionego przedmiotowego budynku mieszkalnego i którego skarpę (wysokości rzędu 1,2 - 1,5 m) wykonano w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...]; 2) zbiornika wodnego o powierzchni 170 m2 w kształcie trapezu, usytuowanego w odległości 20-25 mb od budynku inwestorów, u podnóża opisanego w pkt 1) nasypu. Powyższe ustalenia wzbudziły uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego, co do zgodności zakończonej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę Nr [...]z dnia [...].08.2009r. - wymagających wyjaśnienia legalności ich wykonania, w odrębnym postępowaniu PINB. Dodatkowo w odniesieniu do wykonanego nasypu wątpliwości organu dotyczą także uzasadnionego domniemania naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki [...] (z którą graniczy posesja inwestorów) - z uwagi na rzeźbę terenu objętego inwestycją Państwa B.. Wyjaśnienia wymaga również fakt zbliżenia wspomnianego nasypu do granicy sąsiedniej działki - co powoduje, że działka nr ew. [...]znajauje się obecnie w obszarze oddziaływania inwestycji Państwa B.. Organ dodał, że uzupełniając materiał dowodowy w dniu [...]czerwca 2012 r.- w obecności inwestora - dokonano oględzin posesji przy ul. [...] w [...], potwierdzając wcześniejsze ustalenia PINB w [...]. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli A. i R. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dni[...] października 2012 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego zmiana w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zatem, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy, wskazujący na taką zmianę, uzasadnia wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Z przedstawionej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, iż inwestor wykonał dodatkowe elementy zagospodarowania nieruchomości: tj. nasyp powstały w wyniku niwelacji terenu przyległego do przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego skarpę o wysokości rzędu 1,2 m - 1,5 m wykonano w odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...], w związku z nasypem wykonano także mur oporowy oraz wykonano dodatkowo zbiornik wodny o powierzchni ok. 170 m2 w kształcie trapezu, usytuowanego w odległości 20 m - 25 m od budynku mieszkalnego inwestorów, wykonany u podnóża ww. nasypu. Ponadto wątpliwości dotyczą także naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki [...], która graniczy z nieruchomością A. i R. B., z uwagi na rzeźbę terenu objętego sporną inwestycją. Wyjaśnienia wymaga także kwestia zbliżenia przedmiotowego nasypu do działki o nr ew. [...]. Niewątpliwie projekt budowlany nie przewidywał wykonania nasypu na działkach o nr ew. [...];[...];[...]i [...]przy ul. [...] w [...]. Ponadto organ wskazał, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...]nr [...]z dnia [...].08.2009r. brak jest rzutu piwnic przedmiotowego obiektu, które wykonał inwestor (w miejscu schodów, które pierwotnie miały powstać od strony ogrodowej, wykonano garaż). Tym samym bezsprzecznym jest, iż inwestor dokonując zmian w powyższym zakresie dopuścił się istotnych odstępstw, czym wywołał stan niezgodny z projektem. Dodatkowo z opisu technicznego przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości miały być wykonywane roboty ziemne polegające na budowie nasypu. W związku z tym, iż zawiadomienie o zakończeniu robót wpłynęło do PINB w [...]w dniu [...].06.2012 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego miał czas do dnia [...].07.2011 r. na zgłoszenie sprzeciwu do przyjętego zawiadomienia (tj. 21 dni). Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiące o ww. sprzeciwie zostało wydane w dniu [...].07.2012r. i nadane w placówce pocztowej w dniu [...].07.2012r., tak więc z zachowaniem ustawowego terminu. W tym miejscu odpowiadając na zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu odnośnie ww. kwestii, [...]WINB wskazał, iż nie zgadza się z twierdzeniem, iż sprzeciw można uznać za skutecznie zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Przyjęte jest, że termin 21- dniowy będzie zachowany, o ile przed jego upływem rozstrzygnięcie zostanie nadane w placówce pocztowej. Organ zgodził się z argumentacją podnoszoną przez skarżących w odwołaniu, iż przedmiotowy zbiornik stanowi odstąpienie od projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki. Sporny zbiornik wodny wykonany u podnóża nasypu stanowi w istocie samowolę budowlaną, a zatem zasadnym jest w ocenie organu, aby PINB w [...]prowadził odrębne postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową ww. zbiornika wodnego. Organ wyjaśnił także, że wykonanie nasypu powstałego w wyniku niwelacji terenu przyległego do przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego skarpę o wysokości rzędu 1,2 m - 1,5 m wykonano w odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką należy do odstępstw istotnych, gdyż jego budowa spowodowała zmianę zagospodarowania terenu. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżących, że jeśli podniesienie terenu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, to takie roboty mogą stanowić istotne odstąpienie pod warunkiem, że zmianie ulegają rzędne terenu i poziom "zero" budynku podane w projekcie zagospodarowania terenu. Godzi się bowiem zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał budowy nasypu o czym świadczyć mogą choćby różnice wysokości rzędnych terenu, bowiem jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej, wysokość terenu po wykonaniu nasypu wyraźnie się podwyższyła. Analiza projektu zagospodarowania działek, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwentaryzacji powykonawczej wskazuje, iż początkowe rzędne wysokościowe terenu od strony frontowej wynosiły 108.0 i 107.9, obecnie wynoszą 109.31 i 109.24, zaś od strony ogrodowej wynosiły 107.5 i 107.3, obecnie rzędne te wynoszą 108.8 oraz 108.9, co jednoznacznie stanowi o podniesieniu terenu w stosunku do pierwotnego projektu. Wykonanie nasypu zdaniem organu należy kwalifikować zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako zmianę zagospodarowania terenu, gdyż powyższe naruszenie powoduje zmianę rzeźby terenu, co ponadto niesie za sobą wątpliwości dotyczące naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki [...], która graniczy ze sporną nieruchomością. Wyjaśnienia wymaga także kwestia zbliżenia przedmiotowego nasypu do działki o nr ew. [...]. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż wykonując nasyp inwestor rażąco naruszył art. 29 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że właściciel gruntu nie może zmienić stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich - tu działki o nr ew. [...]. Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w takim kształcie powodowałoby rażące naruszenie obowiązujących przepisów, a co za tym idzie konieczność wyeliminowania takiego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Dlatego też zdaniem organu II instancji pierwotnie wydane pozwolenie na budowę nie zatwierdzało takiego stanu faktycznego, tj. wykonania nasypu. Ponadto o podwyższeniu terenu i wyniesieniu budynku świadczy także ilość schodów jaka została zaprojektowana zarówno w elewacji frontowej jak i elewacji ogrodowej. Skarżący podnoszą także, iż nie brali udziału w oględzinach. [...]IWNB wyjaśnia, iż jakkolwiek A. i R. B. nie brali udziału w oględzinach z dnia [...].06.2012 r., to jednak, ich obecność przy oględzinach obiektu w żaden sposób nie wpłynęłaby na zmianę ustaleń faktycznych organu i nie stanowi naruszenia prawa. Zdaniem organu podnoszone przez skarżących w odwołaniu kwestie nie mogą stanowić o zwolnieniu inwestora z przestrzegania obowiązujących przepisów prawa budowlanego, które dopuszczają dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sprzeciw organu był zatem zasadny. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyli A. i R. B.. Decyzji zarzucili naruszenie prawa, a mianowicie: 1) nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem i stanem faktycznym do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].07.2012 r., Nr [...], 2) błędne orzeczenie w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].07.2012 r., Nr [...], przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii określenia odstępstw istotnych od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. b) art. 10 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku zapewnienia nam jako stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiadania się i odrzucania przedkładanych dowodów rzeczowych, c) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego d) art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne określenie odstępstw dokonanych w trakcie budowy, zaliczenie ich do odstępstw istotnych, co było niezgodne z stanem rzeczywistym i faktycznym e) art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Powodem wniesienia sprzeciwu były odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie sposobu zagospodarowania terenu polegające na wykonaniu dodatkowych elementów zagospodarowania posesji: 1) nasypu - powstałego w wyniku niwelacji terenu przyległego do wzniesionego przedmiotowego budynku mieszkalnego i którego skarpę (wysokości rzędu 1,2 - 1,5 m) wykonano w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...]; 2) zbiornika wodnego o powierzchni 170 m2 w kształcie trapezu, usytuowanego w odległości 20-25 mb od budynku inwestorów, u podnóża opisanego w pkt 1) nasypu. Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustanawiając 21-dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca daje temu organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszym przypadku inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w [...]z dnia [...].08.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 809, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten określa przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagające wydania stosownej decyzji. Niemniej zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wyraża się jedynie w formach wskazanych w powołanym przepisie. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy w ocenie orzekającego Sądu wykonany nasyp ziemny o wysokości od 1,2 m do 1,5 m z murem oporowym stanowi budowlę ziemną określoną w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, przyjmując nawet, że tego rodzaju obiekt nie może być uznany za budowlę ziemną, zakres wykonanych robót dotyczących nasypu z murem oporowym zbliżonego do działki sąsiedniej na odległość 1m niewątpliwie zmienia zagospodarowanie działki. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że nie mogło dojść do odstępstwa od zatwierdzonego projektu ponieważ projekt ten nie określał żadnych parametrów dotyczących posadowienia budynku a tym samym i poziomu terenu po zakończonej budowie należy wskazać, że pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.) § 8 ust. 3 pkt 3 projekt zagospodarowania terenu powinien określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Skoro więc projekt nie przewidywał żadnych zmian w stosunku do stanu istniejącego to nie znaczy, że w ogóle tych parametrów nie określał. W związku z tym odstąpienie od nich jest zmianą sposobu zagospodarowania terenu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę co w świetle art. 36a Prawa budowlanego jest odstąpieniem istotnym. Z tego powodu sprzeciw wniesiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]należało uznać za uzasadniony. Odnosząc się do drugiej przyczyny wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji należy wskazać, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że sprawa budowy zbiornika wodnego powinna być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania a nie podstawą sprzeciwu. Pozostałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazane przez organ odwoławczy należy uznać za drugorzędne i nie mające wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego nie było obarczone wadą naruszenia art. 7, i 77 k.p.a. bowiem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Istota decyzji wnoszącej sprzeciw nie pozwala na realizację normy nakazującej powiadamiać stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości ustosunkowania się do niego. W praktyce dopiero decyzja wnosząca sprzeciw rozpoczyna właściwe postępowanie administracyjne. Za prawidłowe również uznał Sąd stanowisko organu odwoławczego w odniesieniu do zachowania przez organ I instancji 21 terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Wzmocnieniem argumentacji organu odwoławczego może być podzielany przez orzekający w sprawie Sąd pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10: "1. Termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 p.b. oznacza konieczność jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. 2. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest wymagane dla samego zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu 21 dni. Zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 p.b. następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a." Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.