VII SA/Wa 2852/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony, w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...] Sp. z o.o." Spółka komandytowo-akcyjna pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i usługami na działce nr ewid. [...], obręb [...] oraz wjazdu, drogi pożarowej i chodników, poszerzeniu jezdni w liniach rozgraniczających ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z treści wniosku Stowarzyszenia [...] (data wpływu do Urzędu [...] - 19 sierpnia 2013 r.), uzupełnionego pismem znak: [...] (data nadania w placówce pocztowej - 10 września 2013 r.) oraz pismem (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego - 19 grudnia 2013 r.), nie wynika jednoznacznie, czy stanowi on odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], czy też wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Celem ustalenia dokładnej treści żądania pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., znak: [...], wezwał skarżące stowarzyszenie do wyjaśnienia czy ww. wniosek stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], czy też wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], znak: [...]. Stowarzyszenie [...] nie odpowiedziało na ww. wezwanie. W związku z tym, stosownie do treści pouczenia zawartego w ww. wezwaniu, ww. podanie Stowarzyszenia [...] organ potraktował jako wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Organ wskazał na przepisy: art. 31 § 1 k.p.a. - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, art. 31 § 2 k.p.a.- organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., poz. 1409), przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast - dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) - art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Reasumując powyższe wskazania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem organu w świetle § 10 ust. 2, 3, 5 i 6 statutu Stowarzyszenia [...], który określa, że celem Stowarzyszenia jest m.in. wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska - Stowarzyszenie [...] (KRS nr [...]) jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi, że przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Tym samym może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie jest jednak postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Takim postępowaniem jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyr. Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11). Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa. W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Organ drugiej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Potwierdza to pismo Urzędu [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia 7 stycznia 2014 r. znak: [...]. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, ani nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Jak wynika z porównania projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji zmieniającej, tj. Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji pierwotnej tj. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], zmiany w projekcie zamiennym w stosunku do projektu pierwotnego polegają na zmianie obrysu i układu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lokalizacji placu zabaw, układu komunikacyjnego - wjazdu, drogi pożarowej i chodników, zmianie przebiegu przyłączy: energetycznego, c.o. i teletechnicznego do projektowanego budynku, oraz w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji nadziemnej i podziemnej. Powyższe zmiany, wynikające z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie powodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu [...] Biura Ochrony Środowiska z dnia 21 listopada 2011 r., znak: [...], wynika, że cyt.: "(...) przedstawione przez inwestora zmiany nie wpłyną w sposób istotny na charakterystyczne parametry przedsięwzięcia, ani na jego lokalizację, równocześnie nie spowodują znacznych zmian w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym, w ocenie tut. Biura, nie zajdzie konieczność zmiany uwarunkowań określonych w wydanej przez Prezydenta [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., znak: [...]." Reasumując organ drugiej instancji stwierdził - w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporna inwestycja nie powoduje zmian uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej, postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosło Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem stowarzyszenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że cyt. "nie było istotnych zmian w projekcie budowlanym (co było kluczowe w ustalaniu okoliczności taktycznych), przez co projekt ten nie spełnił kryteriów z art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72.1.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm)" tymczasem ww. kryteria zostały spełnione - zaszły istotne zmiany w projekcie budowlanym, o czym świadczy: wydanie nowej decyzji środowiskowej nr [...], o której organ II instancji nie wspomina. Zmiana podstawowych parametrów zabudowy -wysokość zabudowy, powierzchnia zabudowy świadczy jednoznacznie, że nowy, zmieniony projekt rożni się w zakresie istotnych dla środowiska parametrach - od projektu objętego zgodą środowiskową nr [...]. Powyższe parametry mają zasadnicze znaczenie dla warunków wymiany i regeneracji powietrza, co uzasadniało przeprowadzenie oceny środowiskowej. Stowarzyszenie stwierdziło, że pozbawienie go uczestnictwa na podstawie art. 31 k.p.a. spowodowało, że mogło jedynie skorzystać z uprawnień jakie daje art. 44 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że zarzut skargi wskazujący na cyt.: " (...) wydanie nowej decyzji środowiskowej (nr [...], o której Organ II instancji nie wspomina) (...)", pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżący nie podnosił powyższej okoliczności w postępowaniu przed organem I instancji ani też w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], zaś w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia o wskazanym powyżej znaku. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela analizę przepisów prawa, których zastosowanie organ miał obowiązek rozważyć, ustalenia stanu sprawy oraz konkluzję – Stowarzyszenie [...], w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogło skutecznie dochodzić dopuszczenia go do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak[...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...] Sp. z o.o." Spółka komandytowo-akcyjna pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i usługami na działce nr ewid. [...], obręb [...] oraz wjazdu, drogi pożarowej i chodników, poszerzeniu jezdni w liniach rozgraniczających ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W świetle niewadliwych ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Jak słusznie wskazał organ, z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Potwierdza to pismo Urzędu [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia 7 stycznia 2014 r., znak: [...]. Skoro w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a sporna inwestycja nie powoduje zmian uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów wyżej wymienionej ustawy. Tym samym nie znajduje zastosowania w sprawie dyspozycja art. 31 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej analizy porównawczej projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji zmieniającej, tj. Prezydenta m[...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], znak: [...] oraz projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji pierwotnej tj. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], znak: [...]. Słusznie wskazał, że zmiany w projekcie zamiennym w stosunku do projektu pierwotnego polegają na zmianie obrysu i układu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lokalizacji placu zabaw, układu komunikacyjnego - wjazdu, drogi pożarowej i chodników, zmianie przebiegu przyłączy: energetycznego, c.o. i teletechnicznego do projektowanego budynku oraz w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji nadziemnej i podziemnej. Powyższe zmiany, nie powodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach. Potwierdza to również powoływane przez organ pismo Urzędu [...] Biura Ochrony Środowiska z dnia 21 listopada 2011 r., znak: [...]. Przedstawionej powyżej sądowej oceny zaskarżonego postanowienia nie może zmienić stanowisko skarżącego stowarzyszenia wyrażone w rozpatrywanej skardze. Analiza akt sprawy nie potwierdziła wydania, w związku ze zmianami w pierwotnie zatwierdzonym projekcie, podnoszonej przez skarżące stowarzyszenie decyzji środowiskowej cyt. "[...]". Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).