VII SA/Wa 2855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) października 2014 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) marca 2014r., znak: (...) Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu wniosku (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) listopada 2012r., o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn.: "(...) sprostowanej postanowieniem Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013r., znak: (...), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2012r. W uzasadnieniu organ podał, iż J S wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika przeciwpowodziowego (...) wskazując, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie obejmuje jego działek nr (...), które w ocenie skarżącego są niezbędne do realizacji inwestycji. Ponieważ skarżący był właścicielem działek o nr ewid. (...) z obrębu (...) znajdujących się w liniach rozgraniczających przedmiotowej inwestycji oraz działek nr ewid. (...) niezbędnych do funkcjonowania inwestycji, w stosunku do których trwale ograniczono sposób korzystania, organ uznał, iż posiada on przymiot strony, a tym samym może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Kontrolując w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzjię Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012r. organ uznał, iż nie jest ona dotknięta żadną z klasyfikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Organ przedstawił istotę i charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego nieruchomości nie są objęte projektowaną inwestycją, a okoliczność ta w żadnym razie nie może stanowić o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Także zdarzenie faktyczne, jakim było wejście wykonawcy inwestycji na działki skarżącego i wycięcie, bez tytułu prawnego, znajdujących się na nich drzew nie może być oceniane jako kwalifikowana wada decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja ta nie obejmowała przedmiotowych działek. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 29 specustawy przeciwpowodziowej, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości objętej decyzją, z wyłączeniem drzew i krzewów wpisanych do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Powyższe uregulowania dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy usuwanie drzew i krzewów ma miejsce na nieruchomości objętej zakresem inwestycji. Z powyższego wynika, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania kwestii legalności wycinki drzew na ww. nieruchomościach (...). Całkowicie bezzasadne są również żądania skarżącego dotyczącego zamiany ww. działek na inne grunty będące własnością Skarbu Państwa, bowiem przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nie mogą być zagadnienia związane z ustaleniem odszkodowania za przejmowane nieruchomości, czy też zamianą nieruchomości. Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez (...) wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia (...) października 2014r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2014r. Podkreślił, że rozpatrując sprawę w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga się jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyduje o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany obszar inwestycji oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ administracji nie ma prawa modyfikować przebiegu inwestycji, wyznaczonego przez inwestora. Nie może też odmówić wydania decyzji pozytywnej, o ile planowana lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zatem w przypadku uznania, iż przedstawiony przez inwestora projekt spełnia wymogi prawa organ orzekający nie jest uprawniony do modyfikacji przebiegu przedsięwzięcia. Minister podkreślił, że kontrolując przedmiotową decyzję nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Badany jest wyłącznie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie okoliczności, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących w dniu wydania zaskarżone decyzji (skutek ex tunc). Okoliczności, które ujawnią się po wydaniu ostatecznej decyzji nie mogą mieć wpływu na uznanie jej za decyzję rażąco naruszającą prawo. W niniejsze sprawie o wadliwości decyzji Wojewody (...) nie może świadczyć podnoszony przez skarżącego zarzut bezprawnej wycinki drzew na należących do niego działkach, ani nieuwzględnione żądanie dotyczące zamiany działek na inne grunty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) października 2014r. wniósł (...) wnosząc o je uchylenie. Decyzji zarzucił "obrazę art. 156 pkt 7 kpa polegającą na dokonaniu wycinki moich drzew na podstawie dokumentów geodezyjnych z 2008r., które nie są objęte skarżoną decyzją". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzje z dnia (...) października 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca 2014r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2012r. o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. Zbiornik przeciwpowodziowy (...). Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa (...) do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Kontrolując w powyższym aspekcie decyzję z dnia (...) listopada 2012r. Minister Infrastruktury i Rozwoju niewadliwie uznał, że nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żadną z innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr. 143, poz. 963). Wymieniona ustawa precyzyjnie reguluje tryb postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń na realizację inwestycji celu publicznego, jakimi są przedsięwzięcia przeciwpowodziowe. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) listopada 2012r. upatruje jej wadliwości w bezprawnym dokonaniu przez inwestora wycinki drzew na jego nieruchomości (dz. nr. (...)), która nie znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji Zarzuty te jednak nie mogą być skuteczne w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w postępowaniu tym organ nadzoru wyłącznie bada ewentualną kwalifikowaną wadliwość kontrolowanej decyzji. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co do braku kwalifikowane wadliwości decyzji Wojewody (...) Decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, co oznacza brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wycięcie drzew, nawet bez stosownych zezwoleń, na gruntach położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przeciwpowodziowej nie może być ocenione jako wadliwość samej decyzji, która nie obejmowała wskazanych nieruchomości skarżącego. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.