VII SA/Wa 2855/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi D S na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016r. na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 01.2002 r., Nr [...], na podstawie art. 37 § 2 Kpa, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy dotyczącej samowolnie zrealizowanego ogrodzenia działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015r. [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r.. W odniesieniu do tego wniosku organ wskazał, że stwierdzenie nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego, o której mowa w art. 16 § 1 Kpa. Wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Stosownie do art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 Kpa oraz art. 109-113 Kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 Kpa oraz art. 156-159 Kpa, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 oraz 158 § 1 Kpa, wydaje się postanowienie. Zgodnie z tym przepisem organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w administracyjnym toku instancji. Objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 Kpa, w następstwie skarg Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] oraz [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w sprawie samowolnie wykonanego ogrodzenia działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie zainicjowane wniesieniem zażalenia na bezczynność zapewnia stronom terminowość załatwienia spraw przez wyposażenie ich w procesowe środki zwalczania bezczynności organu. Zażalenie to nie jest jednak tym zażaleniem, o którym mowa w art. 141-144 Kpa. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia, gdyż nie powoduje przekazania sprawy do merytorycznego załatwienia przez organ wyższego stopnia. Nie jest też ograniczone terminem, a postępowanie prowadzone po wniesieniu zażalenia, nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.06.2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/13). Od postanowień wydanych na podstawie art. 37 § 2 Kpa, wyznaczających dodatkowy termin załatwienia sprawy, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zasadą jest, że na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje stronie zażalenie, wyłącznie wówczas, gdy wyraźnie przewiduje to przepis tej ustawy. Z art. 37 § 2 Kpa nie wynika, by na postanowienie organu wydane w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, przysługiwało zażalenie. Wobec tego w stosunku do kwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r., nie mogły znaleźć odpowiedniego zastosowania przepisy art. 156 - 159 Kpa, dlatego niemożliwym było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zgodnie z art. 126 Kpa nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 Kpa (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.07.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 426/11). Stosownie do art. 61 a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dlatego na podstawie art. 61 a § 1 Kpa organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...].01.2002 r. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].09.2015 r. W uzasadnieniu organ powtórzył, że zgodnie z art. 61a § 1 Kpa "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, czyli negatywna ocena możliwości prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe zaistnieją m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie na podstawie art. 156 § 1 Kpa wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, w stosunku do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości jego weryfikacji w tym trybie, z uwagi na zastosowaną podstawę prawną. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żądał [...] zostało wydane na podstawie art. 37 Kpa, w następstwie skarg na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w sprawie samowolnie wykonanego ogrodzenia działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Od postanowień wydanych na podstawie art. 37 § 2 Kpa, wyznaczających organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zasadą jest, że na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje stronie zażalenie, wyłącznie wówczas, gdy wyraźnie przewiduje to przepis tej ustawy. Z art. 37 § 2 Kpa nie wynika, by na postanowienie organu wydane w przedmiocie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, przysługiwało zażalenie. Dodatkowo w treści kwestionowanego w trybie nieważności postanowienia, znalazło się pouczenie organu o braku możliwości jego zaskarżenia. Dlatego organ wyższego stopnia nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w administracyjnym toku instancji. W stosunku do kwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r., nie mogą znaleźć odpowiedniego zastosowania przepisy art. 156 - 159 Kpa, tym samym niemożliwe było wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle poczynionych ustaleń pozostają zdaniem organu bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący i nieprzeanalizowanie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy; - niepoinformowanie go o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego tj. naruszenie zasady wysłuchania stron oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu; - przyjęcie w sposób dowolny i arbitralny, iż zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy i krzywdzący go. Jego argumenty zostały pominięte, organ w ogóle nie brał ich pod uwagę, a jedynie stwierdził, że ustawodawca przyjął koncepcję braku możliwości stwierdzenia nieważności postanowień organów administracji w przypadku, gdy nie przysługuje od nich zażalenie. Taki argument jest zdaniem skarżącego nieuprawniony, zamyka prawo do merytorycznej kontroli orzeczeń organów, które powinny działać w interesie obywateli. Nadto argumentacja zaskarżonego postanowienia budzi w ocenie skarżącego wątpliwości konstytucyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r., Nr [...], wydanego na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. Skarżący nie zgadzał się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał iż objęte wnioskiem postanowienie nie może być badane w trybie stwierdzenia nieważności z przyczyn przedmiotowych. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpił skarżący [...]. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, miał obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Podstawę prawną zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a. W oparciu o powyższy przepis prawny organ administracji publicznej orzekł o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. A zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002r. zostało wydane na podstawie art. 37 Kpa, w następstwie skarg Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] oraz [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w sprawie samowolnie wykonanego ogrodzenia działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zażalenie o jakim mowa w art. 37 k.p.a. nie jest jednak tym zażaleniem, o którym mowa w art. 141-144 Kpa. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia, gdyż nie powoduje przekazania sprawy do merytorycznego załatwienia przez organ wyższego stopnia. Nie jest też ograniczone terminem, a postępowanie prowadzone po wniesieniu zażalenia, nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.06.2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/13). Toteż postanowienie wydane w skutek rozpatrzenia tego specyficznego zażalenia nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę. Od postanowień wydanych na podstawie art. 37 § 2 Kpa, wyznaczających dodatkowy termin załatwienia sprawy, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia. Wobec tego w stosunku do kwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r., nie mogły znaleźć odpowiedniego zastosowania przepisy art. 156 - 159 Kpa, dlatego niemożliwe było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zgodnie z art. 126 Kpa nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 Kpa (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.07.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 426/11). Stosownie do art. 61 a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 Kpa, przepisy art. 156-159 Kpa nie znajdują odpowiedniego zastosowania wobec postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...].01.2002 r., objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. A zatem nie było dopuszczalne zastosowanie wobec tego postanowienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim było orzeczenie o charakterze proceduralnym, Sąd jak i wcześniej organ, nie mogli w żaden sposób odnieść się do merytorycznych zarzutów i twierdzeń strony skarżącej. W zaistniałej sytuacji nie można mówić o "bezprawności" czy "niekonstytucyjności" zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.