VII SA/Wa 2858/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] nakazującej M. T. wykonanie w terminie do 31 marca 2014 r. w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] podłączenia odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 28 kpa wyjaśnił pojęcie strony postępowania i wskazał, że postępowanie zakończone decyzją organu powiatowego z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), prowadzone było w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Procedurę dotyczącą utrzymania obiektów budowlanych określają przepisy rozdziału 6 ww. ustawy. W myśl art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego obowiązki związane z odpowiednim utrzymaniem obiektu budowlanego mogą być nałożone na właściciela lub zarządcę nieruchomości. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest właścicielką lokalu nr [...], położonego nad lokalem nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W zażaleniu T. S. wskazała, że "Prezydent miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pani M. T. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej, w związku ze zmianą użyteczności pomieszczeń polegającej na utworzeniu aneksu kuchennego w pokoju dziennym nie przystosowanym do odciągu kuchennego w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]". Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że "wykonanie ww. decyzji spowodowało nawiew i przenikanie zapachów na moje mieszkanie". W ocenie organu odwoławczego, podana przez skarżącą okoliczność nie może uzasadniać istnienia po jej stronie interesu prawnego. Decyzja organu powiatowego nakłada obowiązki w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lokalu, a zatem decyzja ta nie odnosi się w jakikolwiek sposób do uprawnień i obowiązków skarżącej. W przypadku decyzji w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w jej kwestionowaniu mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja. Zatem T. S. posiada jedynie interes faktyczny, zaś nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła T. S. Skarżąca wskazała, że w efekcie utworzenia aneksu kuchennego w pokoju dziennym w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], do jej mieszkania zaczęły przenikać zapachy. Zdaniem skarżącej podłączenie odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej w byłej kuchni nie spełniło wymogu dodatkowego otworu wywiewnego. Niestabilność odciągu kuchennego skutkuje nawiewem zapachów na wszystkie pomieszczenia w mieszkaniu skarżącej. Ułatwia też zakładanie w przewodzie odciągu środków pochłaniających zapachy, powodujących stany zapalne dróg oddechowych, bóle głowy i inne dolegliwości z zachowaniem pełnego bezpieczeństwa dla zdrowia i życia lokatorów mieszkania nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym. Procedurę usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości reguluje art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Podmiotami odpowiedzialnymi za utrzymanie i użytkowanie obiektów, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem tylko na te podmioty mogą być nakładane obowiązki i tylko one ponoszą odpowiedzialność w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu. Oznacza to, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], podmiotami tymi są M. T., jako właściciel lokalu nr [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Jak zostało to już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Oceniając legitymację skarżącej w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie wola podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stroną odpowiedzialną za właściwe użytkowanie i utrzymanie obiektu są wyłącznie właściciel i zarządca obiektu budowanego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko właściciel lub zarządca obiektu budowanego. Skoro wnioskodawczyni – nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowanego, to jednocześnie z uwagi na powyższe regulacje prawne legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Ustalenie, że wnioskodawczyni nie jest stroną, obliguje na podstawie art. 61a § 1 kpa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Konkludując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.