VII SA/Wa 2860/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. G. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 września 2024 r., Nr 1333/OPO/2024 w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 1333/OPO/2024 z dnia 30 września 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725), po rozpatrzeniu odwołania I. G. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu na podstawie art. 147 oraz 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w dniu [...] czerwca 2018 r. postępowania administracyjnego nr rej. [...], zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 11 kwietnia 2008 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. F., zmienionej projektami zamiennymi w zakresie zamierzenia budowlanego oraz numerów działek objętych inwestycją polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych: 7A, 7B, 8, 9 (9A i 9B) i 10 z usługami i garażem podziemnym "[...]"; oraz w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt : VII SA/Wa 243/22 z dnia 6 maja 2022 r., uchylającym zaskarżone postanowienie Wojewody nr 562/OPON/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., przeniesionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., przeniesionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., oraz decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r, wydanej inwestorom: Osiedle [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, [...] Sp. z o. o., Osiedle [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, Osiedle [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, zezwalającej na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych : 7A, 7B, 8, 9 ( 9A i 9B ) i 10 z usługami i garażem podziemnym "[...]", adres inwestycji: działka nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w jednostce ewidencyjnej P. - miasto – odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich ww. decyzji zmieniających pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...] , [...], [...], [...], obr. [...] położonej w P. przy ul. F. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w dniu 30 października 2012 r. I. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zmianie pozwolenia na budowę. Organ I instancji, aby ustalić czy wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do wskazania, w jakich okolicznościach dowiedziała się ona o planowanej inwestycji i wydanej przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że dowiedziała się o wydanej decyzji dnia 10 października 2012 r. Organ wystosował następnie wezwanie do inwestorów spornej inwestycji z prośbą o wskazanie informacji na temat terminu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zajęcie stanowiska wobec okoliczności podnoszonych przez I. G. w jej pismach. Spółki [...] poinformowała, że skarżąca wniosła swój wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż została poinformowana o prowadzonej inwestycji przez generalnego wykonawcę inwestora, ponadto zawarła z nim w dnia 10 kwietnia 2012 r. umowę dzierżawy działki, której jest współwłaścicielem, na zaplecze budowy. Pozostali inwestorzy przedmiotowej inwestycji wskazali, że ich stanowisko jest zgodne z tym Spółki [...]. Kolejno organ I instancji dokonał przesłuchania świadków oraz przyjął oświadczenia świadków, inwestorów oraz skarżącej dotyczące okoliczności dowiedzenia się przez I. G. o wydanej decyzji. Do akt sprawy przedłożono ponadto fakturę VAT nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w której podany jest numer identyfikacji podatkowej, pod którym zarejestrowana jest działalność gospodarczą prowadzona przez I. G. Mając na uwadze całość zgromadzonego materiału organ I instancji uznał, że skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji najpóźniej w dniu 10 kwietnia 2012 r., tj. w dniu podpisania przez jej męża (działającego również jako jej pełnomocnik) umowy dzierżawy nieruchomości będącej ich współwłasnością. Wniosek skarżącej złożony dnia 30 października 2012 r. został złożony po terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do wydania przez organ postanowienia z dnia 20 marca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 389/14 z dnia 19 maja 2014 r. stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. I. G. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Wojewody Mazowieckiego podnosząc, iż podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2014 r., nie został przez nią złożony. Organ ten wznowił postępowanie administracyjne oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., z uwagi na brak orzeczenia sądu lub innego organu uprawnionego do stwierdzenia fałszywości dowodów, stanowiących podstawę do ustalenia istotnych dla sprawy faktycznych okoliczności. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 15 l/R/2014 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie postanowieniem nr 555/I/2015 z dnia 2 listopada 2015 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił własne postanowienie nr 389/14 z dnia 19 maja 2014 r. i utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2014 r. Natomiast w dniu 18 lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego nr 555/1/2015 z dnia 2 listopada 2015 r. w części utrzymującej w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2014 r. i umorzył postępowanie Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie, wskazując, iż organ ten powinien ograniczyć się do uchylenia własnego postanowienia. Postanowieniem nr 228/1/2016 z dnia 13 maja 2016 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2014 r. W dniu 15 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi I. G. na ww. postanowienie wydał wyrok uchylający zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ze względu na wskazanie Sądu, iż postanowienie odmawiające wznowienia postępowania nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie, po uprawomocnieniu się ww. wyroku Starosta P. przeprowadził dalsze postępowanie mające na celu bezsprzeczne ustalenie terminu, w którym skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji. Pełnomocnicy inwestora oraz skarżącej, w odpowiedzi na wezwania organu, przedłożyli swoje oświadczenia w tej sprawie. Organ I instancji opisał obszernie wszystkie zebrane w sprawie materiały dowodowe. Zauważono, że zawierają one sprzeczne informacje oraz niemożliwym jest ustalenie na ich podstawie konkretnej daty, w której I. G. dowiedziała się o wydaniu spornej decyzji. W związku z powyższym, mając na względzie art. 7a § 1 k.p.a., organ przyjął że został zachowany termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania i w dniu [...] czerwca 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie po przeprowadzeniu analizy akt sprawy oraz projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją pod kątem ustalenia, czy I. G. przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie, Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 229/OPON/2019 z dnia 19 marca 2019 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2019 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 229/OPON/2019 z dnia 19 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] września 2018 r., kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrok ten stał się prawomocny. Mając na uwadze zalecenia zawarte we wspomnianym wyroku Starosta P. wezwał skarżącą do wskazania, której dokładnie decyzji dotyczy wniosek z dnia 25 października 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, celem sprecyzowania żądania w nim zawartego oraz o wskazanie terminu, w którym skarżąca powzięła informację o wydaniu tej konkretnej decyzji. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca przedłożyła pismo, z którego nie wynika, którego postępowania administracyjnego skarżąca żąda wznowienia. Jednocześnie skarżąca wniosła ponaglenie zarzucając bezczynność organu I instancji. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 430/OPON/2020 z dnia 7 października 2020 r. odmówił wyznaczenia Staroście P. dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Starosta P. wezwaniem z dnia 7 września 2020 r. ponownie zobowiązał I. G. do sprecyzowania, której decyzji dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, oraz o wskazanie terminu, w którym skarżąca powzięła informację o jej wydaniu. Skarżąca w odpowiedzi wyjaśniła, że żądanie dotyczyło wydania pozwolenia na całą budowę, czyli zarówno dot. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz wszystkich ją poprzedzających. W jej informacji ponownie nie podano, której dokładnie decyzji dotyczy jej wniosek. Mając powyższe na względzie organ I instancji przyjął, iż wniosek o wznowienie dotyczy przede wszystkim decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji skarżąca była stroną postępowania, zatem jej podanie należy uznać za niedopuszczalne, gdyż podstawa prawna na którą się powołuje nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich ww. decyzji zmieniających pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] położonej w P. przy ul. F. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 315/OPON/2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r. uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., i wszystkimi kolejnymi decyzjami zmieniającymi, oraz przenoszącymi pierwotną decyzję. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji postanowieniem nr 562/OPON/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Następnie WSA w Warszawie orzeczeniem nr VII SA/Wa 243/22 z dnia 6 maja 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego, oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. Mając na uwadze zalecenia Sądu, Starosta P. wezwał I. G. do wskazania terminu powzięcia informacji o wszystkich decyzjach wydanych dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi wskazano, że kwestia dowiedzenia się przez skarżącą o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. P. była badana w 2012 r. Organ I instancji postanowił przychylić się do sądowej interpretacji wniosku o wznowienie z dnia 25 października 2012 r., przyjmując, że o wszystkich decyzjach skarżąca dowiedziała się dnia 10 października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r., sprostowanym w dniu 6 września 2023 r., organ I instancji zmienił postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. wznawiając postępowania zakończone wszystkimi decyzjami wydanymi w związku z inwestycją polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...] , położonych w P. przy ul. F., zmienionej projektami zamiennymi w zakresie zamierzenia budowlanego oraz numerów działek objętych inwestycją polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych : 7A, 7B, 8, 9 (9A i 9B) i 10 z usługami i garażem podziemnym "[...]". W dniu [...] września 2023 r. Starosta P. decyzją nr [...] odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich decyzji zmieniających. Przed wydaniem decyzji przeanalizowano ponownie wpływ planowanej inwestycji na działkę należącą do skarżącej oraz obowiązujące przepisy prawa. Z analizy tej wynika, że wszystkie przyjęte wskaźniki podobne do tych jakie musiała spełnić zaskarżona inwestycja są możliwe do spełnienia na działce należącej do skarżącej. Jednocześnie obecnie obowiązujące obostrzenia nałożone miejscowym planem przekreślają tak inwestycję takich rozmiarów na tej działce. Mając powyższe na względzie organ I instancji przyjął, że wydanie wszystkich decyzji w przedmiotowej sprawie nie wprowadzało uciążliwości przekreślających realizację podobnej inwestycji wg obostrzeń obowiązujących dla budowy zaskarżonych budynków wielorodzinnych, a tym bardziej takiej, jaką obecnie przewiduje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 23/OPO/2024 z dnia 12 stycznia 2024 r. uchylił decyzję nr 1232/2023 z dnia 7 września 2023 r. Po dokonaniu analizy uwag organu II instancji Starosta P. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich ww. decyzji zmieniających pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...],[...], [...], [...], obr. [...] położonej w P. przy ul. F. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 1333/OPO/2024 z dnia 30 września 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania I. G. od decyzji Starosty P. Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2024 r. – uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten wskazał, że wydana decyzja budzi zastrzeżenia pod względem prawa procesowego i materialnego, nie przeprowadzono prawidłowo postępowania dowodowego. Wojewoda Mazowiecki zalecił organowi niższej instancji, aby ustalił, czy podnoszone przez skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego faktycznie nastąpiło. Ponadto zauważono, że organ I instancji nie zastosował się w pełni do wskazanego przez Sąd toku postępowania organu przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy, m.in. nie odniósł się do kwestii winy, powołał się za to na swoje wnioski z postępowania w sprawie wznowienia decyzji dla zaskarżonej inwestycji, zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2023 r. W ocenie Wojewody Mazowieckiego nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zatem niemożliwe było wydanie decyzji rozstrzygającej. Z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Nr 1333/OPO/2024 z dnia 30 września 2024 r. złożyła I. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania poprzez organ I instancji w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do jego zastosowania. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie rozpoznanie sprawy co do istoty pomimo tego, że organ II stopnia ma wszelkie instrumenty prawne -- w tym możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie by możliwe było załatwienie sprawy do co istoty, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. pomimo wyraźnego wniosku strony o umożliwienie stronie złożenia do akt sprawy ostatecznego stanowiska wraz z odniesieniem się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym organ naruszył w sposób rażący naruszył zasadę zapewnienie możliwości czynnego udziału stronie w postępowaniu. Z uwagi na powyższe zarzuty w sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji w zakresie przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji oraz zobowiązanie organu II instancji do rozpoznania decyzji co do istoty. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że skarżąca nie zgadza się, że w przedmiotowym postępowaniu występują nadmierne trudności uniemożliwiające organowi II instancji wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z zachowaniem terminu i jako datę tę należy uznać dzień 10 października 2012 r., jednak nie ustosunkował się do jej zarzutów podnoszonych we wniosku. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie przeprowadził analizy podnoszonych kwestii ze względu na obszerność akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Ponadto skarżąca nie miała możliwości złożenia swojego stanowiska w sprawie, ze względu na powoływanie się przez organ odwoławczy na zasadę szybkości postępowania, co w rzeczywistości pozbawiło ją swobodnego wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji Nr 1333/OPO/2024 z dnia 30 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody Mazowieckiego, była decyzja Starosty P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024r. odmawiająca uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz wszystkich ww. decyzji zmieniających pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego "[...]" na działce nr [...], [...], [...], [...], obr. [...] położonej w P. przy ul. F. Przyczyną wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zdaje się być brak realizacji, z naruszeniem normy art. 153 p.p.s.a., przez Starostę P. wytycznych i zaleceń wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2022r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 243/22. W wyroku z dnia 6 maja 2022r. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ związany sądową oceną prawną, zreasumuje więc swoje stanowisko co do dopuszczalności zastosowania art. 149 § 2 k.p.a. w postępowaniu już wszczętym postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. W kontekście twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącą (potwierdzających zachowanie terminu do wniesienia podania, a odnoszących się do daty powzięcia wiadomości o decyzji Starosty z [...] sierpnia 2011 r., jako kształtującej na dzień wnoszenia podania o wznowienie przedmiot udzielanego pozwolenia na budowę, a nie w kontekście decyzji pierwotnej z [...] czerwca 2001 r.) obowiązkiem organu będzie po pierwsze ustalenie, czy skarżąca nie brała bez swej winy udziału we wszystkich postępowaniach o zmianę pierwotnej decyzji Burmistrza Gminy P. z [...] czerwca 2001 r., a po drugie rozstrzygnięcie (jeżeli skarżąca bez swej winy nie brała w nich udziału), czy w sprawie występują przesłanki z art. 151 § 1 pkt 1 lub 2, czy też z art. 151 § 2 k.p.a. i wydanie orzeczenia załatwiającego sprawę co do meritum. Ponownie wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, który w ramach swoich kompetencji może ustalić czy prawidłowo wyznaczono obszar oddziaływania projektowanej inwestycji odnosząc się wprost do zawartości merytorycznej projektu budowlanego i przy uwzględnieniu gabarytów projektowanych budynków i ich lokalizacji względem działki skarżącej , ustalić krąg podmiotów mających przymiot strony , przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2007 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 7 i 8 III etapu osiedla mieszkaniowego ‘[...]" na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. F., pozwoli na ustalenie w dalszej kolejności czy nie brała ona udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz czy w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wszystkie wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, co nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie, konwalidując także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co do którego to naruszenia nie istnieje uzasadnione wskazanie , że miało ono wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględniając powyższe stanowisko, po uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygnie sprawę co do istoty. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), orzekł, jak w sentencji, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.