VII SA/Wa 2862/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z pó źn. zm.) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. J. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].09.2014 r., znak: [...], nakazującą Z. G. i A. J. rozbiórkę, studni z kręgów betonowych, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wraz z uporządkowaniem terenu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał nakaz rozbiórki studni z kręgów betonowych na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że celem powyższego przepisu w przeciwieństwie do art. 66 Prawa budowlanego jest wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich prawidłowego stanu technicznego. Stwierdził również, że ustawodawca wskazuje trzy samodzielne przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego, a mianowicie, gdy obiekt jest nieużytkowany, zniszczony, niewykończony. Dodał też, iż we wszystkich w/w przesłankach badany obiekt nie nadaje się równocześnie do remontu. Przed orzekaniem na podstawie tego przepisu niezbędne zatem ustalenie w postępowaniu administracyjnym zamiarów właściciela lub zarządcy w stosu do danego obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego na organie nadzoru budowlanego ciąży więc obowiązek ustalenia czy zarządca lub właściciel planuje przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W związku z tym, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zamiarów współwłaścicieli co do sposobu doprowadzenia studni do stanu zgodnego z prawem, nie udowodnił, aby studnia była nieużytkowana oraz nie zbadał, czy można usunąć nieprawidłowości w sposób inny niż poprzez rozbiórkę uznać należy, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji narusza przepisy art. 7 i 77 Kpa, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wpierw ustalić, czy rzeczywiście studnia jest użytkowana czy też nieużytkowana, a następnie w przypadku niespełniania przez studnię przesłanek do rozbiórki z art. 67 Prawa budowlanego, należy ustalić jakie roboty konieczne są do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowej studni (art. 66 w/w ustawy). Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła Z. G., która zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż "przed orzekaniem na podstawie tego przepisu niezbędnym jest ustalenie w postępowaniu administracyjnym zamiarów właściciela lub zarządcy w stosunku do danego obiektu budowlanego". Zdaniem strony skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że z powodu długiego okresu użytkowania i złego stanu technicznego studnia ta nie nadaje się do remontu lub odbudowy, a więc zamiar właścicieli nie ma tu żadnego znaczenia, gdyż jedynym, co można zrobić jest rozbiórka tego obiektu. naruszenie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż przepis ten nakłada na organ administracji obligatoryjny obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania polegającego na błędnym uznaniu, iż skoro zobowiązani nie przedłożyli opracowania technicznego to nie jest możliwym ustalenie ostatecznego sposobu doprowadzenia studni do stanu zgodnego z prawem. Naruszenie art. 67 ust. 1 w z w. z art. 5 ust. 2 i art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż użytkowanie według przedmiotowego przepisu wiąże się z jakimkolwiek użytkowaniem a nie z użytkowaniem, polegającym na korzystaniu z danego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Naruszenie art. 7 w zw. art. 77 i 80 k.p.a. polegającego na nienależytym rozważeniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że poprzedzająca zaskarżoną decyzję, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Stanowisko organu odwoławczego jest zasadne i Sąd je podziela. Podstawą orzekania w tej sprawie przez organy administracji był art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku obiektu nieużytkowanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, ale przede wszystkim to, że jest nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, dokonać oględzin i oceny stanu technicznego oraz przeprowadzić rozprawę. Odnosząc tak określone obowiązki do niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji nie ustalił czy obiekt jest użytkowany jak również przyczyn niewykonania przez właścicieli jego remontu, a przede wszystkim nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy taki remont mógłby być, z technicznego punktu widzenia a nie ekonomicznego, w ogóle możliwy. W ocenie Sądu zabrakło w ustaleniach organów istotnej kwestii, mianowicie wskazania, jakie to roboty budowlane mogłyby być zrealizowane, w jakim zakresie i w jakim czasie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nakaz rozbiórki wynikający z decyzji wydawanej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego najdalej ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności i stosowanie tego przepisu powinno być restrykcyjne. Tylko wówczas organy nadzoru budowlanego mogą wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę należącego do niego obiektu, jeżeli właściciel lub zarządca nieruchomości nie wykonał robót budowlanych obejmujących remont, odbudowę lub wykończenie obiektu w zakresie niezbędnym do poprawy jego stanu technicznego lub też w ogóle, z punktu widzenia sztuki budowlanej, wykluczone byłoby podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych zmierzających do poprawy stanu technicznego budynku. Ma to znaczenie w tej sprawie, w której jedna ze stron konsekwentnie oświadczała w toku postępowania administracyjnego (i w skardze), że użytkuje obiekt i gotowa jest przeprowadzić remont przedmiotowego obiektu. Tym samym wadą wydanej przez organ I instancji decyzji było nie poprzedzenie jej wydania wyraźnym zwróceniem się do właścicieli z żądaniem określenia sposobu usunięcia istniejących wad obiektu Ponadto przed wydaniem nakazu rozbiórki organ winien był w sposób jednoznaczny ustalić w jaki sposób strona zamierza podjąć działania celem poprawy stanu technicznego tego obiektu. Oczywiście także sam organ mógł wskazać, na czym takie roboty mogłyby polegać i wyznaczyć skarżącej termin do ustosunkowania się do takiej propozycji. Również ze sporządzonej opinii biegłego wynikałoby także, czy z punktu widzenia sztuki budowlanej w ogóle roboty budowlane mogłyby usunąć zły stan techniczny obiektu . Jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, publ. LEX nr 558403 Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest prawidłowym wykładania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego polegająca na założeniu, że jedynym kryterium oceny czy obiekt budowlany podlega rozbiórce jest jego stan techniczny obiektu. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Sąd w tym składzie w pełni aprobuje ten pogląd w tej sprawie. W związku z tym, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zamiarów współwłaścicieli co do sposobu doprowadzenia studni do stanu zgodnego z prawem, nie udowodnił, aby studnia była nieużytkowana oraz nie zbadał, czy można usunąć nieprawidłowości w sposób inny niż poprzez rozbiórkę uznać należy, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji narusza przepisy art. 7 i 77 Kpa, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, iż obowiązek ten wynika z art. 7 Kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 Kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W tej sytuacji należało uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. została wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To naruszenie obejmowało brak ustaleń, czy jakiekolwiek roboty budowlane są, z technicznego punktu widzenia, możliwe i których skutkiem byłaby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po uznaniu, że albo takie roboty w ogóle nie są możliwe, albo też sami właściciele nie zamierzają ich podjąć, dopuszczalne byłoby wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym także i wykładnia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie była prawidłowa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części a więc w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 KPA Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił. ----------------------- 2 1