VII SA/Wa 287/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska,, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji poszerzenia cmentarza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 132 kpa po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców ul. [...] w L. od decyzji z dnia [...] ustalającej miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił nowe granice poszerzenia cmentarza. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniósł J. P. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad powodujących jej nieważność. Kwestionowaną decyzją organ wojewódzki – działając na podstawie art. 132 kpa zmienił własną decyzję z dnia [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ustalił miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego przy ul. [...] w L. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie mieszkańcy ul.[...], postulując o pozostawienie w dotychczasowym stanie ulicy [...] – jako strefy izolacyjnej pomiędzy murem cmentarnym, a południową granicą nieruchomości stanowiących ich własność. W wyniku dokonanej wizji i rozprawy administracyjnej stwierdzono zasadność argumentów podniesionych w odwołaniu, dlatego Wojewoda [...] zmienił swoją poprzednią decyzję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. P. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] organ wojewódzki - działając na podstawie art. 132 kpa – zmienił własną decyzję z dnia [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego przy ul. [...] w L. Zgodnie z treścią art. 132 kpa jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni własną decyzję (art. 132 § 1 kpa) lub gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 kpa). W sprawie niniejszej odwołanie od decyzji z [...] złożyli mieszkańcy ul. [...] w L. i Wojewoda [...] uwzględniając ustalenia dokonane podczas rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania zmienił swoją poprzednią decyzję i ustalił nowe granice poszerzenia cmentarza – czyniąc zadość postulatowi strony odwołującej się. Dlatego też nie znaleziono podstaw do zmiany stanowiska w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych. W uzasadnieniu podał, że decyzja Wojewody [...] zmieniająca swoją decyzję poprzez zmianę granic lokalizacji cmentarza na odległość 4 m od południowej granicy jego działki budowlanej (nr ewid.[...]) przy ul. [...] i 18 m od zamieszkałego budynku mieszkalnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ponadto bezprzedmiotowe jest twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nowe granice cmentarza uzgodnione na rozprawie administracyjnej w dniu 12 maja 1986 r. czyniły zadość strony odwołującej się, ponieważ satysfakcjonujące strony rozwiązanie nie mogło mieć istotnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie toczącego się postępowania administracyjnego pod kątem uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane). Artykuł ten stanowiący, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi i normami, należy do przepisów prawa budowlanego bezwzględnie obowiązujących i w związku z tym wola właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją nie może mieć istotnego wpływu na obowiązek jego respektowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skażonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. P. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Sąd stwierdza, iż zarówno organ I instancji jak i organ II instancji uzasadniając swe rozstrzygnięcia prawidłowo wskazały, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jednakże organy te, odmawiając w przedmiotowej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ustalającej miejsce i warunki poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego przy ul. [...] w L., wykazały niezrozumienie istoty pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć należy także, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, co oznacza, iż organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie może ograniczać się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. W postępowaniu tym orzeka on merytorycznie, będąc zgodnie z art. 140 kpa, tak samo jak organ pierwszoinstancyjny związany art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wskazać należy, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy on niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. W przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Rażące naruszenie prawa określane jest także jako przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a treść wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Obowiązywanie zaś wadliwej decyzji musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 września 1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], którą ustalono miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego w L. Organy obu instancji uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...], wskazały jedynie, iż decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wydołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest ona również dotknięta przesłanką rażącego naruszenia prawa. Wskazały także, iż decyzją z dnia [...] organ wojewódzki działając na podstawie art. 132 kpa zmienił własną decyzję z dnia [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego w L. i ustalił nowe granice poszerzenia cmentarza, czyniąc tym samym zadość postulatom strony odwołującej się, a jednocześnie dokonał tej zmiany za zgodą pozostałych stron postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu J. P., iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa własności osób trzecich stwierdziły tylko, iż kwestia ta została wyjaśniona w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielenia Parafii Rzymsko – Katolickiej w L. pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Sąd nie kwestionuje faktów przedstawionych przez organy obu instancji, stwierdza jednak, iż skarżący zasadnie podnosi naruszenie przez Wojewodę [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowiącego, iż obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, przepis § 3 w/w rozporządzenia stanowi jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis ten jest normą bezwzględnie obowiązującą, od której nie przewidziano żadnych odstępstw. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż sporna inwestycja zaplanowana została w odległości około 18 - 20 m od istniejących na sąsiednich nieruchomościach budynków mieszkalnych, a więc z naruszeniem odległości określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. W tej sytuacji za zasadne należy uznać zarzuty J. P., iż kontrolowana decyzja pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu, a jego naruszenie należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto Sąd stwierdza, iż inwestycje budowlane, dla których obowiązuje ustalenie stref z powodu uciążliwości nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż szerokość wymaganej strefy, gdyż takie ich usytuowanie spowoduje naruszenie uzasadnionych i chronionych art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 25 kwietnia 1984 r. SA/Kr 234/84 M. Praw. 2000/4 str. 259). Naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu w/w artykułu ma miejsce wtedy, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 1983 r. i SA 1513/82 ONSA 1983/1/20). Sąd stwierdza również, iż przy projektowaniu zabudowy nieruchomości musi być brany pod uwagę uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, którego ochrona przejawia się w takim sytuowaniu przez inwestora obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. IV SA 1129/91, ONSA 1993/1/11). Organy administracji publicznej dokonując oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, zobowiązane są do ustalenia, czy planowana inwestycja odpowiada warunkom techniczno budowlanym i czy nie spowoduje ona pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia (zob. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1996 r. III ARN 87/95 OSNP 1996/21/316). Stwierdzić należy, iż nadzór nad ochroną interesów osób trzecich należy do obowiązków organów administracji publicznej. Przy projektowaniu, realizowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych organy te mają obowiązek dbania o ochronę interesów osób trzecich wynikających zarówno z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jak i innych aktów normatywnych chroniących prawa osób fizycznych i prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1985 r. II SA 1575/85 M. Praw. 2000/4 str. 257). Ewentualne naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zobowiązującej do ochrony praw osób trzecich, może być w ocenie Sądu traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i naruszenie to powinno być badane także w trybie nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. IV SA 807/98 LEX nr 77638). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, iż organy obu instancji naruszyły wyżej omówione przepisy i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie nie rozważyły wszechstronnie z punktu widzenia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. legalności decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji poszerzenia wyznaniowego cmentarza grzebalnego w L., naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)