VII SA/Wa 2870/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złoty pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złoty i pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, zwana daiej Prawem budowlanym) umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przepustu wykonanego na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 5 maja 2011 r. W. S. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na przykryciu części rowu melioracyjnego betonową konstrukcją i wybudowaniu na niej utwardzonej drogi, dokonanej w 2007 r. na działce nr [...] w [...], przez M. S. W dniu 7 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził na działce nr [...] w [...], gm. K. czynności kontrolne i stwierdził, że na działce nr [...] nad rowem wybudowano przepust na betonowych podporach i ułożonych na nich siedmiu płytach betonowych o szer. 1 m każda. Dalej organ wskazał, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających stwierdzono, że W. S. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Przedmiotowy przepust, mimo że znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego nie ogranicza zabudowy ani zagospodarowania jego nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na działce nr [...] i że zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami w księdze wieczystej działka ta stanowi własność M. S. W związku z powyższym organ stwierdził, że W. S. nie ma interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie. Skarżący ma jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji i stwierdził, iż organ powiatowy wszczął postępowanie na wniosek osoby, której w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie przysługuje przymiot strony z uwagi na to, że nie wykazał on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub uchylenie jej w całości wobec naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], wydanej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydanej bez podstawy prawnej przez osobę nieuprawnioną, z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zarzucił organowi: 1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa: art. 6. art. 7, art. 8, art. 28, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego; 2) wadliwość uzasadnienia decyzji wynikającą z naruszenia art. 107 §1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dlatego też organ odwoławczy jako organ merytoryczny może - jeśli to konieczne - przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy i dopiero po tym dokonać właściwego rozstrzygnięcia. 1 - Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy może utrzymać kwestionowaną decyzję w mocy, uchylić ją w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy lub umarzając postępowanie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze ( art. 138 K.p.a.). Organ może orzec co do istoty sprawy w całości lub w części. W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy w tym miejscu wskazać wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 1305/10, wyjaśniający ,iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż wedle treści art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., po zakończeniu fazy wstępnej polegającej na prawidłowości złożonego odwołania, organ odwoławczy przystępuje do postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma ogromne znaczenie z punktu widzenia opisanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, jakie przepisy i dlaczego zastosował. Takie uzasadnienie ma skłonić stronę do współdziałania z organem administracji w celu wykonania decyzji, nawet wtedy, gdy jest ona niekorzystna dla strony. Nadto należy podkreślić, że "treść uzasadnienia rna szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA 1221/06, opublikowany w ZNSA Nr 3 (18)/2008 s. 143). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego (bowiem potencjalnie uzasadniającego zarzut nieważności decyzji organu I instancji) zarzutu dotyczącego podpisania decyzji z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] przez "p.o. Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w W.". Skarżący zarzucał, iż decyzja organu i instancji a za nią zaskarżona decyzja nie wskazywała źródła umocowania podpisanej pod decyzją osoby do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania. Nie ulega wątpliwości, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż powołuje go Starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stanowiący załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010r. Dokument ten jednak nie usuwa wątpliwości podniesionych przez skarżącego. Obowiązkiem organu odwoławczego- jak zostało to wyżej wywiedzione-było odnieść się wnikliwie do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie, iż " kwestia ta była skarżącemu wyjaśniania wielokrotnie w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego". Na marginesie trzeba zauważyć, iż żadna decyzja ani pismo wyjaśniające powyższą kwestię nie znajdują się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. W tym miejscu należy podkreślić, iż wyjaśnienie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi odniesienia się do zarzut ów odwołania i narusza zasadę wyrażoną w art. 11 K.p.a. zwanej również zasadą przekonywania, istotą której jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 140 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie w pkt i zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).