VII SA/Wa 2880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę Parafia Ewangelicko-Augsburska Świątyni [...] w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2016 r. (nr [...]) o uznaniu za bezzasadne zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) nakazał Miastu [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy [...] w [...] (m. in. osuszenie, odgrzybienie ścian, remont elewacji, zaizolowanie przeciwwilgociowe murów piwnicznych) w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Organ i instancji decyzją z [...] czerwca 2008 r. (nr [...]) zmienił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robot (12 miesięcy od dnia otrzymania decyzji). W związku z niewykonaniem tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 30 września 2009 r., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) przesłał Miastu [...] upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tej ostatecznej decyzji, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana nie wykonała tej decyzji, w związku z czym organ egzekucyjny w dniu [...] stycznia 2010 r, wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]). Tytuł został doręczony Miastu [...][...] stycznia 2010 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...]października 2015 r. Miasto [...], na mocy ugody zawartej ze skarżącą, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 44 ust. 2 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 43) oddało na rzecz Parafii nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste na 99 lat, prawo własności nieruchomości przy ul. [...]wraz ze znajdującymi się na niej nieruchomościami budynkowymi. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], w dniu [...] marca 2016 r. wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy i skierował go do skarżącej. Tytuł wykonawczy został doręczony Parafii w dniu 30 marca 2016 r. W dniu 6 kwietnia 2016 r. skarżąca na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgłosiła w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Parafia podniosła, że nie zostało jej doręczone upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu podała, że upomnienie ma na celu skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a zaniechanie wezwania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy egzekucja dotyczy tego samego podmiotu egzekucji i tego samego przedmiotu. Skarżąca dodała, że nie była świadoma obowiązków nałożonych na jej poprzednika prawnego. W piśmie z 10 maja 2016 r. (nadanym w placówce operatora pocztowego w tym samym dniu) Parafia Ewangelicko-Augsburska Świątyni [...] w [...] dodała, że niektóre z obowiązków które obejmuje tytuł wykonawczy zostały już wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 33 § 1, art. 34 § 1 i § 4 w zw. z art. 17 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., uznał zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania decyzji tego organu z [...] kwietnia 2008 r. za bezpodstawne. Organ podał, że upomnienie o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. jest kierowane do zobowiązanego po upływie terminu do wykonania nałożonego obowiązku, a nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego. Upomnienie zostało doręczone poprzednikowi prawnemu skarżącej w dniu 6 października 2009 r. Organ dodał, że zarzuty w prawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego i po tym terminie nie jest również dopuszczalne uzupełnianie wniesionych zarzutów. W związku zarzuty zawarte w piśmie skarżącej z 10 maja 2016 r. zostały podniesione po terminie, który upłynął w dniu 7 marca 2016 r. Parafia Ewangelicko-Augsburska Świątyni [...] w [...] złożyła zażalenie na to postanowienie. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zaniechanie wezwania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy egzekucja administracyjna dotyczy tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu. W związku z tym, jeżeli wierzyciel upomniał zobowiązanego, a wszczęte postępowanie zostało umorzone, w przypadku składania kolejnego wniosku o jego wszczęcie wierzyciel nie musi ponawiać upomnienia, o ile dotyczy ono tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego. Odwołująca się dodała, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się m. in., jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, a także wtedy, gdy obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. W rozpoznawanej sprawie organ pominął, że niektóre obowiązki zostały wykonane przed wszczęciem egzekucji (pkt 4 - 5 decyzji) oraz że konserwator zabytków nie wyraża zgody na ocieplenie nieruchomości, a jej stan techniczny nie zagraża ludziom i otoczeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że egzekucja administracyjna została wszczęta z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego poprzednikowi prawnemu skarżącej (20 stycznia 2010 r.), po uprzednim doręczeniu mu upomnienia w dniu 6 października 2009 r. W związku z tym, że obowiązek wynikający z decyzji PINB [...] przeszedł na skarżącą na mocy ugody z [...] października 2015 r., a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny nie był zobowiązany do kierowania do skarżącej upomnienia do wykonania obowiązków nałożonych w tej decyzji. Parafia Ewangelicko-Augsburska Świątyni [...] w [...] w skardze wniesionej do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 w zw. z 29 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że niedoręczenie skarżącej upomnienia nie uzasadnia umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz art. 59 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. przez pominięcie, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy część obowiązków zostało wykonanych, a część nie jest możliwa do wykonania (pkt 5) (pkt 3 i 4) Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 11 w z. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do argumentów przedstawionych przez stronę oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie dotyczącym pkt 3- 5 decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i umorzenia postepowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Parafia powtórzyła, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie mógł "zrezygnować" z doręczenia jej upomnienia do wykonania obowiązków określonych w decyzji z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2008 r. Skarżąca dodała, ze organ nie wziął pod uwagę jej pisma z 10 maja 2016 r. dotyczącego wykonania przed wydaniem tytułu wykonawczego części tej decyzji (naprawa chodnika, posadzki prześwitu bramowego, zabezpieczenie konstrukcji dachu) oraz tego, że decyzja jest ona niewykonalna w zakresie dotyczącym ocieplenia budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]) o niezasadności zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] marca 2016 r. Organ uznał, że skoro upomnienie zostało doręczone poprzednikowi prawnemu skarżącej i zobowiązanemu do wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2008 r., to nie ma podstaw do wydania kolejnego upomnienia, tym razem w stosunku do skarżącej. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 ustawy, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 elementy tytułu wykonawczego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek zaskarżenia przysługujący jedynie zobowiązanemu i mogą zostać wniesione w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego. Po upływie siedmiodniowego terminu do zgłoszenia zarzutów nie mogą być przez zobowiązanego uzupełnione ani nie mogą być wnoszone nowe zarzuty. Organy egzekucyjne związane są granicami zarzutów wniesionych w terminie zakreślonym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym do ich zgłoszenia (por. np. wyroki NSA z 27 stycznia 2012 r., akt II FSK 1435/10, LEX nr 1113603; z 1 września 2011 r., II FSK 407/10, LEX nr 954961; z 26 sierpnia 2011 r., II FSK 474/10, LEX nr 1068722). W ocenie Sądu za bezzasadny należało uznać zarzut skarżącej dotyczący niedoręczenia jej upomnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba ze przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Według art. 28a u.p.e.a., w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z 5 października 2016r. II OSK 3252/14). W rozpoznawanej sprawie nieruchomość przy ul. [...] w [...], została oddana przez Miasto [...] na rzecz skarżącej Parafii nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (co nastąpiło w dniu doręczenia jej tytułu wykonawczego). Z przepisu art. 28 a u.p.e.a. wynika, że obowiązek wykonania określonych robót "przeszedł" na następcę prawnego, czyli na Parafię. W tej sytuacji wierzyciel był zobowiązany wystawić nowy tytuł wykonawczy Parafii i w oparciu o nowy tytuł prowadzić postępowanie egzekucyjne. Wbrew zarzutowi skarżącej, nie było podstaw do wystawienia "nowego" upomnienia i skierowania go do Parafii. Orzecznictwo, na które powołuje się skarżąca w skardze do Sądu dotyczy innych okoliczności faktycznych. Mianowicie, odnosi się do sytuacji, kiedy postępowanie egzekucyjne nie zostało skutecznie wszczęte (w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca) lub zostało umorzone i nastąpiła zmiana zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie, obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego (skarżącą) w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, a zatem miał w niej zastosowanie art. 28a u.p.e.a. Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo nie rozpatrywał nowego zarzutu dotyczącego niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zawartego w piśmie z 10 lipca 2016 r. W sprawie termin do złożenia zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. upłynął 6 kwietnia 2016 r. Sąd nie uznaje również za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczące ustalenia okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że odnosi się on do uzasadnienia faktycznego decyzji i ze względu na art. 124 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie zakończonej postanowieniem o nieuwzględnieniu zarzutów za nieuzasadnione. Można dodać, że organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), ale bada dopuszczalność egzekucji, czyli ustala, czy istnieje tytuł wykonawczy uprawniający do egzekucji. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, inaczej mówiąc, okoliczności które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, należy niewątpliwie istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontroluje postanowienie o uznaniu zarzutu niedoręczenia stronie upomnienia o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. za nieuzasadniony. Z powyższego wynika, że skarga Parafii Ewangelicko-Augsburskiej [...] w [...] jest nieuzasadniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.