VII SA/Wa 2888/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. M. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. +UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm.) i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz.U. z 2015 poz. 1412) po rozpatrzeniu odwołania P. M. utrzymał w mocy decyzję nr [...][...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] października 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia u P. M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałd głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Postępowanie zostało wszczęte na skutek zgłoszenia podejrzenia u P. M. ww. choroby zawodowej przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy pismem z dnia [...] października 2014 r. Z analizy przebiegu zatrudnienia wynika, że P. M. pracował w latach 1968-1969 oraz 1975-2014 w charakterze nauczyciela wykonując obowiązki zawodowe, podczas których był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Aktualnie Strona przebywa na emeryturze. Należy zatem przyjąć, iż Zainteresowany pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. w [...] Ośrodku Medycyny Pracy, w którym zatrudnieni lekarze posiadający wymagane kwalifikacje są upoważnieni do orzekania w zakresie chorób zawodowych, zostało wydane w dniu [...] grudnia 2014 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W oparciu o przeprowadzoną diagnostykę nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, a zmiany stwierdzone w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) oraz wylew krwawy do fałdu głosowego nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy. Z powyższego orzeczenia wynika, że Zainteresowany cierpi na schorzenie, które nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych. Instytutu Medycyny Pracy w Ł. jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia wydał w dniu [...] maja 2015 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u Zainteresowanego choroby zawodowej oraz jego korektę z dnia [...] lipca 2015 r. Jak zaznaczono w treści korekty z dnia [...] lipca 2015 r. dokonano jej z uwagi na błąd pisarski polegający na umieszczeniu w orzeczeniu z dnia [...] maja 2015 r. dwóch sprzecznych rozpoznań laryngologicznych. Błędnie podano, iż w badaniu foniatrycznym rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą fonacyjną niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią czyli schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że nie rozpoznano wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych. Poprawne brzmienie treści uzasadnienia orzeczenia zawarte jest w orzeczeniu skorygowanym z dnia [...] lipca 2015 r. Wykonane badanie foniatryczne, poszerzone o videostroskopową ocenę wydolności głosowej krtani wykazało, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie, przekrwione. Drgania fałdów głosowych są niejednakowe, niejednoczesne, nieregularne, o zmniejszonej amplitudzie. Zwarcie fonacyjne jest pełne, prawidłowe. Przesunięcie brzeżne jest obustronne ograniczone, poziom fałdów głosowych równy. Występuje tendencja do fonacji rzekomej. Próba obciążeniowa narządu głosu wypadła ujemnie. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu, charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, których to stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Brak jest zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Strony. Mając na względzie całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, w tym wydane orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych, które nie rozpoznały u Zainteresowanego choroby zawodowej narządu głosu – Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o odmowie stwierdzenia u P. M. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Zdaniem organu w orzeczeniach lekarskich, w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, wykazano brak przesłanek do przyjęcia istnienia u P.M. choroby zawodowej narządu głosu ze względu na pozazawodową etiologię powstania schorzenia. Sam bowiem fakt zatrudnienia w narażeniu na nadmierny wysiłek głosu przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu. W świetle przyjętego przez sądy administracyjne stanowiska, wydane w sprawie orzeczenia lekarskie jednostek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych, dotyczą wiedzy specjalnej i mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nimi ¡związany. W przypadku. Zainteresowanego, spełniona została jedynie przesłanka, wskazująca na narażenie na nadmierny wysiłek głosowy. Organ stwierdził również, że orzeczenie lekarskie ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego i nic podlega szczególnej procedurze sprostowania. Skoro jednostka medyczna dostrzegła niespójność swojej opinii, była uprawniona do jej skorygowania. Zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. P.M. zarzucił 1. Naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez błędne i przekraczające zakres swobodnej oceny dowodów dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. Naruszenie § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (dalej także "Rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie. 3. Naruszenie art 2351 kodeksu pracy w zw. z § 2 Rozporządzenia oraz poz. 15 pkt 3) załącznika do Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące błędnego utrzymania w mocy decyzji o braku podstaw do stwierdzania choroby zawodowej po stronie Skarżącego pomimo wystąpienia przesłanek obligujących do stwierdzenia choroby zawodowej po stronie Skarżącego. W ocenie skarżącego, Organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u Skarżącego nie oparł się w należyty sposób na zebranym w sprawie materiale dowodowym, a nadto nie zastosował § 8 ust. 2 Rozporządzenia, nie dokonał niezbędnych czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji prawidłowej w światłe przytoczonych przepisów art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Skarżący wskazując na fragment uzasadnienia orzeczenia lekarskiego o treści "Badaniem foniatrycznym rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą, fonacyjną niedomykalnością głośni i trwała dysfonią - schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych", który został usunięty w drodze korekty z dnia [...] lipca 2015 r. twierdzi, iż usuwanie z orzeczenia lekarskiego całego fragmentu opisu stanowiącego rozpoznanie choroby zawodowej żadną miarą nie może być uznane za dopuszczalne. Nie można też przyjąć stanowiska aby takie działanie mieściło się w pojęciu "korekty błędu pisarskiego". Zdaniem Skarżącego, dokonana w niniejszej sprawie "korekta" orzeczenia lekarskiego nr [...] z dn. [...].05.2015 ze względu na swój charakter całkowicie podważa wiarygodność i rzetelność wydanej opinii lekarskiej, zwłaszcza iż Skarżący dysponuje badaniem lekarskim z dn. [...].05.2014 r. potwierdzającym wystąpienie u niego przewlekłego przerostowego stanu zapalnego gardła, krtani i strun głosowych z niedowładem mięśni wewnętrznych krtani z niedomykalnością i trwałą dysfonią. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a."). Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Według art. 2352 Kodeksu pracy, rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), które określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z tym rozporządzeniem podejrzenie choroby zawodowej zgłasza się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu (§ 3 ust. 1 pkt 1), który po otrzymaniu zgłoszenia kieruje pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 4). Do orzekania w zakresie chorób zawodowych uprawniony jest lekarz spełniający wskazane w § 5 rozporządzenia wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednostkach orzeczniczych wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. Przedmiotem badania organów inspekcji sanitarnej jest ustalenie takich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak: stwierdzenie u danej osoby choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy istniejącą chorobą a tymi warunkami pracy. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Pod pozycją 15 tego załącznika wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, charakteryzującą się następującymi objawami chorobowymi: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Co warte podkreślenia, wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z § 5 w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłączne lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia, określonej w § 5 ust. 3 rozporządzenia. Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Sanitarnym, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej. Dlatego orzeczenie lekarskie, które ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości, ponieważ podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości np. w wyniku korekty błędu pisarskiego. Usunięcie jednak fragmentu uzasadnienia orzeczenia lekarskiego o treści "Badaniem foniatrycznym rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą, fonacyjną niedomykalnością głośni i trwała dysfonią - schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych", w drodze korekty błędu pisarskiego z dnia [...] lipca 2015 r. budzi atpliwości Sądu i jest przekroczeniem granicy umożliwiającej korektę orzeczenia. Usunięcie z orzeczenia lekarskiego całego fragmentu opisu stanowiącego rozpoznanie choroby zawodowej nie może być uznane za dopuszczalne. Nie można też przyjąć stanowiska aby takie działanie mieściło się w pojęciu "korekty błędu pisarskiego". Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia lekarskiego, które w swej treści nie jest jednoznaczne. Zaakcentować należy, że rozpoznanie zawodowego schorzenia przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia określonej w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej. Postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona z faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej ani sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Dane zawarte w orzeczeniach lekarskich jednostek stanowią zaś, na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.), część materiału dowodowego na podstawie którego organy inspekcji sanitarnej wydają decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w § 8 ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Tym samym orzeczenie lekarskie, jak każdy inny dowód w sprawie, ocenione być musi z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., a organ nie jest pozbawiony możliwości żądania uzupełnienia, wyjaśnienia lub doprecyzowania wydanych opinii. Organy inspekcji sanitarnej związane są co do zasady ustaleniami zawartymi w orzeczeniu lekarskim. Niemniej jednak mają one możliwość podjęcia też własnych działań. Organy administracji oceniają stan sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i mając wątpliwości czy nie do końca wyjaśnione zostały pewne kwestie w zakresie orzeczeń lekarskich mogą zwrócić się o ponowne badania lub uzupełnienie poprzednio wydanych opinii (orzeczeń). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).