VII SA/Wa 289/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. K. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddala I. i T. K. wystąpili w dnu 27 stycznia 2009 r. z wnioskiem uzupełnionym w dniu 30 marca 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. jako podstawę wznowienia przytoczyli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podając, iż nie brali udziału jako strona we wskazanym postępowaniu bez swoje winy. W uzasadnieniu wniosku podali, że na działce o nr ew. [...], której dotyczyło pozwolenie na budowę, H. i J. K. realizują inwestycję drogową, która doprowadzi w przyszłości do realizacji ulicy i powierzchnia ich działki o nr ew. [...] zmniejszy się o powierzchnię gruntu dla poszerzenia zewnętrznej drogi dojazdowej na działce o nr ew. [...] i niemożliwe będzie jej zagospodarowanie. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [....] lipca 2009 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1998 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2007 r., nr [....]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent Miasta W. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w W. Postępowanie zakończone opisaną wyżej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przeprowadzone zostało prawidłowo. Inwestor przedstawił projekt budowlany wraz z wymaganymi dokumentami, wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a strony zostały prawidłowo zawiadomione. Działka na której zaprojektowano budynek usługowy posiada 4,0 metrowy dojazd do drogi publicznej, stanowiący połowę drogi dojazdowej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5KUL. Dojazd ten stanowi działkę o nr ew. [...] i [...], której właścicielami są H. i J. K.. Takie zagospodarowanie terenu nie narusza interesów I. i T. K., ponieważ dojazd do działki inwestora odbywa się jedynie po działkach stanowiących jego własność. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu wyznaczono drogę oznaczoną symbolem 5 KUL składającą się z działek [...], [...] i [...], których współwłaścicielami są I. i T. K. oraz działek nr ew. [...] i [...], których współwłaścicielami są H. i J. K.. Droga ta połączona została z drogą projektowaną o symbolu 2 KUG zwaną ul. [....]. W wyniku zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 r. stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej działek o nr ew. [...], [...], [...], natomiast w pozostałej części planu ustalenia dotyczące drogi dojazdowej 5 KUL nadal obowiązują. Ponieważ H. i J. K. nie mogli skorzystać z wyznaczonej planem drogi 5KUL o szerokości 8,0 m, zapewnili czterometrowy dojazd do działki budowlanej przez swoje działki o nr ew. [...] i część działki o nr ew. [...]. Dojazd jest zgody z ustaleniami obowiązującego planu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] . Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i T. K., zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 K.p.a., gdyż nie rozpatrzono ich uwag i zastrzeżeń wskazanych w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. Inwestor zmienił sposób dojazdu do budynku na działce o nr ew. [...] i zagospodarowania tej działki przedstawiony w projekcie budowlanym, załączonym do wniosku o przedmiotowe pozwolenie na budowę. W zaskarżonej decyzji nie zajęto stanowiska co do uchylenia decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku usługowego na działce o nr ew. [...], o co również wnosili w swoim piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i T. K., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził co następuje: Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego na terenie działki o nr ew. [...] obr. [...] w rejonie ul. [....] w W. Na skutek wezwania do sprecyzowania swoich żądań, w piśmie z dnia 30 marca 2009 r. I. i T. K. oświadczyli, że domagają się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], podnosząc, że byli pozbawieni statusu strony w tym postępowaniu, co spowodowało, iż nie mogli sprzeciwić się realizacji inwestycji drogowej na działce inwestora. Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] z uwagi na nie wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno się zakończyć załatwieniem sprawy w trybie art. 149 K.p.a., to jest wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bądź odmowie w drodze decyzji. W postępowaniu wstępnym organ winien dokonać ustaleń, czy żądanie zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. i czy z żądaniem wystąpiła osoba, będąca stroną postępowania. Jednakże kwestia czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania, które podlegają badaniu dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W tym jednym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej postawy wznowienia postępowania administracyjnego łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie zatem wznowił postępowanie na wniosek I. i T. K., którzy podnieśli, że nie zostali dopuszczeni jako strona do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę usługowego na działce sąsiedniej. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta W. stwierdził, że w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż I. i T. K. nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją nr [...]. O tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), który stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu". "Poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Dla ustalenia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest natomiast istotne, gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz to, czy w związku z budową obiektu będą niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego teren, wynikające z przepisów odrębnych. Konieczność wprowadzenia takich ograniczeń wynikać zaś powinna z raportu oddziaływania na środowisko i z uzgodnień dokonywanych przez właściwe organy. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do raportu o oddziaływaniu na środowisko z 2004 r. projektowany budynek usługowy nie został wymieniony w katalogu inwestycji mających znaczące oddziaływanie na środowisko a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości zgodnej z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają minimalne odległości, jakie powinny być zachowane przy projektowaniu nowej zabudowy, a które wynoszą odpowiednio 3 m dla sytuowania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych oraz 4 m dla budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę granicy z działką sąsiednią. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent W. ustalił, że obszar oddziaływania projektowanej nieruchomości obejmuje działkę stanowiącą przedmiot wniosku oraz działkę [...] stanowiącą zgodnie z planem miejscowym drogę lokalną. Oznacza to, że krąg podmiotów posiadających status strony niniejszego postępowania zamyka się w osobie inwestora oraz współwłaścicieli działki o nr ew. [...] Jakkolwiek wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek o nr ew. [...], [...], to na działce o nr ew. [...] ustalenia planu nadal obowiązują, co oznacza, iż nadal zgodnie z planem stanowi on drogę dojazdową 5KUL. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2002 r. nie określa minimalnych odległości w jakich od granicy z działką sąsiednią winny być zlokalizowane wewnętrzne drogi dojazdowe, zaś nie jest dopuszczalne by właściciele nieruchomości sąsiednich – niezależnie od posiadania statusu strony postępowania – decydowali o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego, jeżeli obiekty te projektowane są zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Ponadto ostateczna decyzja nr [...] wydająca pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce o nr ew. [...], nie stanowi zarazem zgody na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi lokalnej 5KUL. Oznaczona na projekcie wewnętrzna droga dojazdowa do budynku stanowi wyłącznie projektowane zagospodarowanie terenu związane z realizacją wnioskowanej inwestycji, o której mowa w przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.. Bezzasadne są zatem zarzuty I. i T. K. odnoszące się do zatwierdzenia "kolejnego etapu budowy drogi 5KUL" w decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [....]. Odnośnie zarzutów braku zgodności stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ odwoławczy działający jako organ administracji architektoniczno – budowlanej stwierdził swoją niewłaściwość do orzekania w tej kwestii. Kontrola zgodności wykonania obiektów budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, zgody na użytkowanie oraz kontrola faktycznego użytkowania leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I. i T. K. podnosząc, że inwestor zmienił sposób dojazdu do nieruchomości w stosunku do zatwierdzonego w decyzji nr [...] co powoduje, iż projekt budowlany nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. i T. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawowych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez brak rozpoznania w sposób właściwy ich zarzutów zawartych w odwołaniu, mogący skutkować naruszeniem ich uzasadnionych interesów, przede wszystkim w zakresie własności posiadanych działek oraz "nieprawidłowości przy budowie i użytkowaniu budynku usługowego na działce nr ew. [...]: dokonano samowolnie podziału działki o nr ew. [...] w celu wydzielenia pasa gruntu o szerokości 4 m (oznaczonego na kopii mapy jako nr ew. [...]) na przedłużenie prywatnej wewnętrznej drogi dojazdowej od drogi publicznej na działce nr ew. [...]; bez wymaganej prawem decyzji właściwego organu; zmieniono samowolnie istotnie sposób zagospodarowania i dojazdu do działki nr ew. [...] w stosunku do przedłożonego sposobu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją ostateczną nr [....] z dnia [...] marca 2007 r., bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej właściwego organu; wykonano samowolnie utwardzoną drogę na wydzielonym samowolnie pasie gruntu z działki nr ew. [...] z przejazdem do teren O/US, będącą przedłużeniem wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr ew. [...], wykonano samowolnie masywne ogrodzenie z bramami i furtkami w granicy między wydzielonym pasem gruntu na drogę a pozostałą częścią działki nr ew. [...]; zmieniono sposób użytkowania budynku usługowego (przy celu mieszkaniowym naruszone są przepisy miejscowego planu)". Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek I. i T. K. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to poddanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a.". W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżących przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie mają oni przymiotu strony. Nie mieli go również w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. Nieruchomość skarżących, tj. działka o nr ew. [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Ze wskazanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika, że obszar oddziaływania obejmował jedynie działki o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [....]. Żadna z tych działek nie stanowiła własności, ani nie była w użytkowaniu wieczystym, bądź zarządzie I. i T. K. Decyzja ta też nie wyrażała zgody na budowę drogi lokalnej 5 KUL. Oznaczona na projekcie wewnętrzna droga dojazdowa do budynku stanowi wyłącznie projektowane zagospodarowanie terenu związane z realizacją wnioskowanej inwestycji. Sami skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucili, że nieprawidłowo została wydana decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku usługowego na działce o nr ew. [...], bowiem nie uwzględniała okoliczności, iż inwestorzy H. i J. K. zmienili sposób dojazdu do działki o nr ew.[...] i zagospodarowania tej działki. Wszystko to oznacza, że skarżący nie kwestionują obszaru oddziaływania ustalonego w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], lecz chcą podważyć prace wykonane przez inwestorów niezgodnie, ich zdaniem, z tym pozwoleniem i nim nie objęte. Dotyczące, jak zarzucają w swoich pismach, miedzy innymi w skardze "przy budowie i użytkowaniu budynku usługowego na działce nr ew. [...]: dokonano samowolnie podziału działki o nr ew. [...] w celu wydzielenia pasa gruntu o szerokości 4 m (oznaczonego na kopii mapy jako nr ew. [...]) na przedłużenie prywatnej wewnętrznej drogi dojazdowej od drogi publicznej na działce nr ew. [...]; bez wymaganej prawem decyzji właściwego organu; zmieniono samowolnie istotnie sposób zagospodarowania i dojazdu do działki nr ew. [...] w stosunku do przedłożonego sposobu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., bez wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej właściwego organu; wykonano samowolnie utwardzoną drogę na wydzielonym samowolnie pasie gruntu z działki nr ew. [...] z przejazdem do teren O/US, będącą przedłużeniem wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr ew. [...], wykonano samowolnie masywne ogrodzenie z bramami i furtkami w granicy między wydzielonym pasem gruntu na drogę a pozostałą częścią działki nr ew. [...]; zmieniono sposób użytkowania budynku usługowego (przy celu mieszkaniowym naruszone są przepisy miejscowego planu)". Chodzi tu zatem o zupełnie nowe prace nie objęte pozwoleniem na budowę, które nie uzasadniają ich przymiotu strony w zakończonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 28 K.p.a. Dlatego też słusznie organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej". Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.