VII SA/Wa 2892/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] A. M. A. S. pozwolenia na budowę konstrukcji wsporczej reklamy wielkoformatowej na budynku przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści przywołanego unormowania wynika jednoznacznie, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub: zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt sygn. akt II OSK 598/06 - choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], ani też w niniejszym postępowaniu nieważnościowym przed organem I instancji. Celem ustalenia, czy skarżąca – [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa jest uprawniona do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, w szczególności o wyjaśnienie czy [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa jest następcą prawnym inwestorów – A. M. i A. S., a jeżeli tak, przesłanie dokumentu potwierdzającego powyższe. Przy piśmie z dnia [...] września 2015 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie, [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa przesłała aneks do umowy dzierżawy, z którego wynika, że jest cesjonariuszem praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 2008 r. pomiędzy A. M. i A. S. a [...] Sp. z o.o. W aktach sprawy brak ww. umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczność bycia dzierżawcą danej nieruchomości – niezależnie od jej lokalizacji oraz od przedmiotu inwestycji – nie uprawnia danego podmiotu do bycia stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. Dzierżawca jako podmiot, któremu przysługują wyłącznie uprawnienia wynikające z cywilnoprawnego stosunku o charakterze obligacyjnym, nie jest bowiem żadną z osób wskazanych w treści unormowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc dzierżawca, jakkolwiek może być podmiotem zainteresowanym w sprawie, nie ma interesu prawnego w rozumieniu omówionym wyżej, lecz jedynie interes faktyczny. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził – odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zostało wniesione przez [...] Sp. z o.o. Sp. komandytową, która nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. W tych okolicznościach należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Dodatkowo organ podniósł, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Skarżąca spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414), polegające na odmowie skarżącej spółce prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, wskazując, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), w szczególności poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia oraz niewłaściwej oceny charakteru udziału skarżącej spółki w toczącym się postępowaniu, następstwa prawnego skarżącej spółki wobec zawarcia porozumienia z podmiotem [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...] i jego skutków prawnych wobec toczącego się postępowania. Skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała na załączoną do skargi umowę dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008r. oraz porozumienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. z załącznikami podnosząc, że z treści ww. dokumentów wynika, że w prawa podmiotu o nazwie [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...], których źródłem jest umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008 r., wstąpiła skarżąca spółka. Podmiot o nazwie [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...] był inwestorem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w wyniku, którego Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. znak: [...]. Dla prawidłowej realizacji postanowień umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2008 r., konieczne było posiadanie prawa, które inwestor - podmiot [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...], nabył na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zawarte pomiędzy skarżącą spółką a ww. podmiotem porozumienie obejmowało przeniesienie i tych praw. Tym samym należało uznać, że na podstawie ww. zawartego porozumienia skarżąca spółka nabyła wszelkie prawa zawiązane z wykonywaniem umowy ww. dzierżawy w tym prawa, które podmiot [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...] nabyła w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] ww. decyzji. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro zatem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w wyniku, którego Prezydent Miasta [...] wydał ww. decyzję podmiot [...] A. M. A. S. z siedzibą i w [...], uzyskał stosowne prawa, następnie za porozumieniem stron przeniósł je na spółkę skarżącą, ta ostatnia, co oczywiste, uzyskała przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca spółka podniosła również, że inwestor– [...] A. M. A. S. z siedzibą w [...], nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sad oddalając skargę dał wyraz ocenie – zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Pierwszym obowiązkiem organu odwoławczego po myśli art. 127 § 1 k.p.a. było ustalenie czy odwołanie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – skarżąca spółka nie ma przymiotu do skutecznego złożenia odwołania od opisanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej w sprawie w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji zapadła decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] A. M. A. S. pozwolenia na budowę konstrukcji wsporczej reklamy wielkoformatowej na budynku. Tym samym ocena dopuszczalności odwołania musiała być oparta na ocenie, czy pochodzi ono od podmiotu mającego przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie ww. pozwolenia na budowę. Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji, krąg stron postępowania w takim przedmiocie, niezależnie od trybu tego postępowania, zatem także w postępowaniu nieważnościowym, musi wynikać z przepisu art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca spółka nie jest żadnym z ww. podmiotów, nie wykazała, żeby była właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew wskazaniom zawartym w skardze, skarżąca spółka nie wstąpiła też w miejsce inwestora. Tego nie można bowiem osiągnąć w ramach jakichkolwiek porozumień cywilnoprawnych, a tylko w drodze przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 40 ust 1 wyżej wymienionej ustawy organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Tylko takie przekształcenie podmiotowe daje podstawy do przyznania prawa strony innemu podmiotowi, który wstępuje w miejsce pierwotnego inwestora, adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca spółka nie wykazała, że doszło do ww. przekształcenia po stronie inwestora. W nawiązaniu do powołanej w skardze przesłanki wznowieniowej Sąd wskazuje – przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).