VII SA/Wa 2896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Ref. Staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy zz dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz zjazdem i infrastrukturą, dz. ew. nr [...]z obrębu [...]z obrębu [...]przy ul. [...] róg ul. [...]w [...], uchylił decyzję Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent [...] przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów, konsekwencją czego jest brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ architektoniczno-budowlany przede wszystkim nie wyjaśnił czy projekt budowlany jest zgodny z ustalonymi dla tej inwestycji warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu – (decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r.). W decyzji o warunkach zabudowy określono między innymi wymagania parkingowe zarówno dla części mieszkalnej jak i usługowej obiektu. W ocenie organu wymogi te nie zostały spełnione. Z przedstawionej w projekcie analizy miejsc parkingowych nie wynika jednoznacznie czy ich ilość odpowiada wymogom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno w odniesieniu do części mieszkalnej jak i usługowej. Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która w niniejszej sprawie została wydana jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej. Brak precyzyjnych zapisów projektu i związane z tym wątpliwości powinny być usunięte, w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wskazał na szereg uchybień dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego, którego część rysunkowa obejmująca projekt zagospodarowania terenu powinna być sporządzona na mapie do celów projektowych. Aby można było stwierdzić, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, mapa ta musi zawierać zarówno oryginalny podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (a zatem oryginalną klauzulę, o której mowa w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r.), jak i oryginalny podpis geodety, który sporządził mapę oraz oryginalny podpis osoby reprezentującej podmiot, który wykonał mapę. W ocenie organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu ww. wymogów nie spełnia. Za niedopuszczalne uznał organ także doklejanie na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu fragmentów papierowych mapy oraz wykreślanie i korygowanie (bez autoryzacji) fragmentów projektu budowlanego. Dodatkowo wskazał, że w dokumentacji projektowej brak jest opinii geotechnicznej wymaganej przez § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) oraz projektu geotechnicznego, wymaganego przez § 7 pkt 2 ww. rozporządzenia, a także oryginału decyzji Nr [...]z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, polegającego na realizacji garaży i parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż - zarzut przekroczenia przez projektowany budynek wysokości określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o 0,2 – 0,3 m nie jest trafny z uwagi na dopuszczalną w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. tolerancję +/- 5 m dotyczącą wysokości górnej krawędzi elewacji; - zarzut ograniczenia możliwości inwestycyjnych na działce nr 8 należącej do skarżących i tym samym obniżenie jej wartości rynkowej pozostaje poza kontrolą organu architektonicznego, którego kompetencje ściśle określają przepisy ustawy Prawo budowlane, także zarzut nieprawidłowego zaprojektowania drogi pożarowej nie może być skuteczny, gdyż projekt został pozytywnie zaopiniowany przez właściwego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Podsumowując organ odwoławczy uznał, iż decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2014 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co spowodowało brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca zaskarżyła decyzję w zakresie części jej uzasadnienia. Organ odwoławczy bowiem błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu na budowę była kwestionowana wyłącznie z powodu wpływu projektowanej inwestycji na wartość rynkową nieruchomości skarżącej. Zarzut tymczasem dotyczył naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż projektowany na sąsiedniej działce budynek ma wysokość V, VI kondygnacji, a budynek skarżącej tylko II kondygnacje. Skarżąca nie zgodziła się także z tą częścią uzasadnienia, w której organ mówi o wiążącym go uzgodnieniu projektu budowlanego dokonanym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skoro to uzgodnienie było kwestionowane to organ miał obowiązek skontrolować decyzję pod tym kątem z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. jest decyzją kasacyjną, znajdującą swoją podstawę art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, musi uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl) - pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 kpa obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów dotyczących meritum sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm procesowych. Ocenę taką zdaje się podzielać także skarżący, który nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, a jego skarga wniesiona do Sądu dotyczy jedynie części uzasadnienia decyzji Wojewody [...], co w świetle obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne. Stosownie do art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (wyjątkowo, w przypadkach wskazanych w art. 107 § 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego można odstąpić od obowiązku uzasadnienia decyzji) i stanowi wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji jedną całość. Szczególne znaczenie, wymogi określone w w/w przepisie mają w przypadku wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa., bowiem w uzasadnieniu organ winien wykazać, że zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2, gdyż organ odwoławczy wyczerpująco wykazał wadliwość procesową decyzji w konsekwencji czego nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy. Dotyczy to w szczególności oceny zgodność przedłożonego przez inwestora [...] Sp. z o.o. projektu budowlanego z wydaną dla tej inwestycji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie tworzy stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracji I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego. Należy przez to rozumieć, że, organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazaniami przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Z tych względów podniesione w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.