VII SA/Wa 2898/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 października 2012 r. nr 656/12 w przedmiocie sprzeciwu co do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2898/12 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania pracowni malarskiej oznaczonej numerem 1 znajdującej się na I piętrze budynku usługowo-biurowego przy ul. B., na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. w Dzielnicy Ż. z przeznaczeniem na lokal mieszkalny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu 30 lipca 2012 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zgłosiła do Urzędu [...] dla Dzielnicy Ż. zamiar zmiany sposobu użytkowania pracowni malarskiej przy ul. B. w W., z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych stanowiących przedmiot zgłoszenia. Na powyższą decyzję [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołująca podniosła, że zmiana sposobu użytkowania pracowni malarskiej na lokal mieszkalny nie wymaga prowadzenia żadnych robót budowlanych, a jedynie spowoduje zmianę sposobu użytkowania lokalu w myśl. art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto strona wskazała, że przedmiotowy budynek od początku funkcjonował jako mieszkalny z pracowniami malarzy i architektów. Odnosząc się do odwołania, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prezydent prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Właściwie uznał, że zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. 412. Ponieważ wedle ustaleń § 16 pkt 1 ww. planu, w jednostce terenowej oznaczonej symbolem - Ur - ustala się przeznaczenie podstawowe tj. zabudowę usługową, biurową, handlową. Dlatego, zgłoszona zmiana sposobu użytkowania pracowni malarskiej, znajdującej się na I piętrze lokalu usługowo-biurowego, na lokal mieszkalny, naruszałaby ustalenia planu miejscowego. Na przedmiotowym terenie, plan nie dopuszcza możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7; 77 i 107 k.p.a., - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), - § 16 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]poz. 412). W ocenie skarżącej organy administracji nie podjęły żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając się jedynie do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Jej zdaniem, organ podjął błędne przekonanie o tym, że przedmiotem postępowania jest zamiar wykonania robót budowlanych. Co świadczy o tym, że nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w ten sposób naruszył art. 7, oraz art. 77 § 1 k.p.a, a w konsekwencji art. 107 k.p.a. Ponadto organy pominęły treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, który stanowi iż " Lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest również pracownia twórcy przeznaczona do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki." Przepis ten w ocenie skarżącej w jednoznaczny sposób stwierdza, że przedmiotowe pomieszczenie jest lokalem mieszkalnym. Skarżąca wskazała, że choć organy w swych decyzjach słusznie powołały się na § 16 uchwały Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to jednak, pominęły § 2 pkt 8 powołanej powyżej uchwały - zgodnie z którym "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć, ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, stanowiące co najmniej 60% jego powierzchni". Tym samym zdaniem skarżącej organy dokonały niewłaściwej wykładni ww. przepisów planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skargę należało uwzględnić. Na wstępie wskazać należy, że w okolicznościach sprawy, wniesienie sprzeciwu co do zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu byłoby możliwe tylko wobec ustalenia sprzeczności tego zamiaru z planem. Organ musiałby wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana zmiana sposobu użytkowania koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. W związku z powyższym, głębszej refleksji wymaga analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. 412), mających tu zastosowanie reguł interpretacji. Zwrócić więc należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny może stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, a do wykładni norm planistycznych w nim zawartych stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Według utrwalonych zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że skoro § 2 pkt 8 powołanego planu miejscowego stanowi, że jeśli w dalszych przepisach planu jest mowa o przeznaczeniu podstawowym – "należy przez to rozumieć, ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, stanowiące co najmniej 60% jego powierzchni" to tym samym ma to wpływ na interpretację przepisu § 16 pkt 1 ww. planu, który stanowi, że w jednostce terenowej oznaczonej symbolem - Ur - ustala się przeznaczenie podstawowe tj. zabudowę usługową, biurową, handlową. Zgłoszona zmiana sposobu użytkowania pracowni malarskiej, znajdującej się na I piętrze lokalu usługowo-biurowego na lokal mieszkalny, nie narusza zatem ustaleń planu miejscowego. Podkreślić trzeba, że na przedmiotowym terenie, plan nie zabrania wprost lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Należy także mieć na względzie, iż podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawnym wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności ograniczony jest tylko do ustawowo określonych przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie sądu stanowisko organów, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób dopuszczający tylko przeznaczenie wyraźnie wskazane w planie, odrzucające inne - nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, którego w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie było prawidłowe. Ocena zgodności zamiaru inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu, czyli to, które zgodnie z § 16 ww. planu powinno przeważać na danym terenie i jest określone symbolem i tekstem planu, które nie ma charakteru wyłączności, zwłaszcza jeśli zwarzyć, że w tej sprawie nie dojdzie do powstania nowej zabudowy, a skutki faktyczne dotychczasowego i nowego sposobu użytkowania pozostaną zasadniczo niezmienione. W rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do ustalenia, iż istnieje sprzeczność z planem miejscowym . W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Zagospodarowanie terenu, mieszczące się w przyjętych planem miejscowym zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zakwalifikować jako zgodne z planem, a sposób zagospodarowania określony jako podstawowy nie może być traktowany jako zagospodarowanie obowiązkowe (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. II SA/Wr 374/11). Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pracowni malarskiej oznaczonej numerem 1 znajdującej się na I piętrze budynku usługowo-biurowego przy ul. B., na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w W. - na lokal mieszkalny, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni przepisów prawa miejscowego, to jest planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanej przez Sąd powyżej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit a, 152, 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.