VII SA/Wa 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "B." Sp. z o.o. w O. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2006r. Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 13 września 2006r. udzielił pozwolenia na budowę dla "B." Sp. z o. o. w O. dla modernizacji stacji paliw, polegającej na budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi, wymianie 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach nr geod. [...] i [...] w B. przy PI. [...]. Decyzją z [...] lipca 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek Burmistrza Miasta i Gminy B. ograniczał się do żądania stwierdzenia nieważności części decyzji Starosty [...], dotyczącej wymiany dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe o łącznej pojemności 60000 l i uzasadniony został przesłanką wynikającą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa t.j. okolicznością, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawca wadę decyzji o pozwoleniu na budowę upatruje w fakcie, że inwestycja nią objęta lokalizowana jest nie tylko na działce o nr geod. [...], która stanowi własność inwestora, ale także na części działki nr geod. [...] obręb B., stanowiącej własność Gminy B. i dzierżawionej przez inwestora na czas określony. Na podstawie umowy Nr [...] z dnia 23 czerwca 2004r. przedmiotowa dzierżawa wygasa z dniem 1 września 2007r. Burmistrz Miasta i Gminy B. nie wyraża zgody na przedłużenie czasu trwania umowy, a w konsekwencji na korzystanie z terenu gminnego (części działki nr geod. [...]) pod lokalizację zbiorników. Zdaniem wnioskodawcy dokonanie przebudowy winno odbywać się tylko i wyłącznie w granicach nieruchomości inwestora. Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Organ wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2006 r., czyli w dacie orzekania przez Starostę [...] o pozwoleniu na modernizację istniejącej stacji paliw, w art. 32 ust. 4 pkt 2 zawiera zapis, że jednym z bezwzględnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten warunek w sprawie objętej rozpatrywaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006r. został spełniony. Organ podniósł, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności po uprawnienia wynikające z różnego rodzaju umów, przepisy Prawa budowlanego nie zabraniają ponadto wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na czas określony. Zdaniem Wojewody [...] decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. udzielająca pozwolenia na modernizację stacji paliw nie jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Decyzją z [...] listopada 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz B. decyzją z [...] maja 2005r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2005r., ustalił warunki zabudowy dla modernizacji istniejącej stacji paliw płynnych polegającej na: budowie zadaszenia nad dystrybutorami paliwowymi i zbiornikiem na gaz, montażu zbiornika na gaz o poj. max. do 10 m3 oraz budowie i modernizacji niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym instalacji podziemnego zbiornika dwupłaszczowego, czterokomorowego o łącznej pojemności 60 000 I do dystrybucji paliw płynnych, na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy Placu [...] w B.. Następnie decyzją z [...] grudnia 2005r. Burmistrz B. ustalił dla "B." Sp. z o. o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie i modernizacji infrastruktury technicznej w obrębie istniejącej stacji paliw płynnych. W załącznikach do tych decyzji określono linie rozgraniczające teren planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2006r. z załącznikami do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005r. oraz z [...] grudnia 2005r. prowadzi do stwierdzenia, iż usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w w/w decyzjach Burmistrza B. z [...] maja 2005 r. i z [...] grudnia 2005 r. Organ podniósł, że okoliczność ta powoduje, iż badana decyzja z [...] października 2006 r. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wymianę 2 zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe w rażący sposób naruszała obowiązujący w czasie jej wydania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118). W ocenie organu nie można natomiast zarzucić weryfikowanej decyzji Starosty [...] naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przepis ten nie upoważnia bowiem organu administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzania zgodności złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym. W tej kwestii właściwy jest sąd powszechny, a ewentualne stwierdzenie w prawomocnym wyroku sądu powszechnego, iż doszło do potwierdzenia nieprawdy przez osobę składającą oświadczenie może stanowić podstawę do późniejszego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało stwierdzić w części nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2006r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Sp. z o.o. w O.. Zdaniem strony skarżącej decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującego organowi badać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2005r. w pkt 1 określa, że inwestycja obejmuje działki o nr geod. [...] i [...] w B. przy Placu [...], w pkt 3 zawiera zapis, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1: 500 określono kolorem czerwonym w załączniku nr 1 do decyzji. Sporządzony na zlecenie inwestora projekt zagospodarowania terenu pokrywa się z linią określoną w załączniku graficznym do tej decyzji, tylko nieznacznie ją przekracza w miejscu, gdzie zaprojektowano urządzenia podziemne. Projekt ten był uzgodniony z Burmistrzem B., który swoją akceptację wyraził zapisem "uzgadniam modernizację istniejącej stacji paliw płynnych w B. dz.nr [...] i [...] przy drodze gminnej dz.nr [...] ul. [...] zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu w zakresie posadowienia zbiorników i wiaty". Strona skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, na czym polega rażące naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem przez niego części decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżącego nie doszło nawet do zwykłego naruszenia prawa, gdyby bowiem dysponował on projektem zagospodarowania terenu w momencie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, linia w załączniku graficznym przebiegałaby w sposób obecnie istniejący. W okolicznościach niniejszej sprawy przy wniosku orientacyjnie podano zamierzony sposób inwestycji. Inwestor podniósł w skardze, że wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, a także wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji wskazania o stosowaniu zasad demokratycznego państwa prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął te zasady, w szczególności nie rozważył okoliczności, że skarżący na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia został zobowiązany do zaprojektowania zieleni zimnozielonej, stałolistnej; że nieznaczne wykroczenie poza linie rozgraniczające inwestycję obejmuje zbiorniki podziemne oraz że inwestor decyzją z [...] września 2007r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie zmodernizowanej stacji paliw. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja opiera się jedynie na porównaniu linii rozgraniczających teren inwestycji, określonych w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza B. o warunkach zabudowy z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Starosty [...] z [...] października 2006r., nie zawiera natomiast głębszej analizy treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA - OZ w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA - OZ w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). Obowiązkiem organu administracji publicznej orzekającego na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa jest zatem wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie wypełnił. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na czym polega jego rażący charakter. Uzasadnienie decyzji z [...] listopada 2007r. sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, iż decyzja Starosty [...] z [...] października 2006r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wymianę dwóch zbiorników paliwowych na zbiorniki dwupłaszczowe rażąco narusza art. 35 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upatruje rażącego naruszenia prawa w udzieleniu przez Starostę [...] w tym zakresie pozwolenia na budowę, pomimo zaistnienia sprzeczności pomiędzy projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją a decyzjami o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanymi dla przedmiotowej inwestycji. Sprzeczność ta zdaniem organu polega na tym, że usytuowanie planowanych zbiorników na paliwa płynne, przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji określone w załącznikach do decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2005r. i z [...] grudnia 2005r. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż inwestor w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym weryfikowaną decyzją przekroczył linie rozgraniczające teren inwestycji, określone w decyzjach Burmistrza B. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, o ile linie te zostały przekroczone i czy z uwagi na to przekroczenie naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ma charakter rażący. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, że decyzja rażąco narusza konkretny przepis i powołanie treści tego przepisu, konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega i jakie rodzi skutki. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż - mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie musiał ponownie należycie i wnikliwie wyjaśnić, czy przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] października 2006r. doszło do tego rodzaju naruszenia prawa. Ujawnione naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.