VII SA/Wa 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r, nr [...] - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił następujący przebieg postępowania: PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2004r., Nr [...] nakazał M. O. rozbiórkę poddasza użytkowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę nad istniejącymi przy granicy z działką sąsiednią budynkami w [...] przy ul. [...] gm. [...]. [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2004r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 595/10 uchylił obie wymienione decyzje wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] nałożył na W. W. i B. W.( następców prawnych zmarłego M. O. ) obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązku wymienionego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r., PINB w [...] decyzją dnia [...] września 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał W. W. i B. W. rozbiórkę poddasza użytkowego, samowolnie nadbudowanego częściowo nad budynkiem mieszkalnym i częściowo nad budynkiem gospodarczym, usytuowanymi na terenie działki nr ewid. [...] w m. [...], przy ul. [...], gm. [...], w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r., w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. W. W. i B. W.,na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011r, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011 r. W. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB z dnia [...] listopada 2013r. Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy GINB stwierdził, że przy wydaniu decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011 r, Nr [...]. Organ nadzorczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadbudowa nad budynkiem gospodarczym i mieszkalnym poddasza użytkowego z pomieszczeniami mieszkalnymi została dokonana bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB w [...] wszczął postępowanie legalizacyjne jednak niespełnienie przez inwestora nałożonych przez organ obowiązków obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzorczego kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa gdyż została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a mało precyzyjne wskazanie przedmiotu nakazu rozbiórki stanowi naruszenie prawa jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Organ nadzorczy wskazał, że W. W. i B. W. uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych w sprawie samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nad budynkami zlokalizowanymi na terenie ul. [...] (m.in. protokół z oględzin z dnia [...] maja 2011 r.), w związku z powyższym posiadają niezbędną wiedzę, nad którymi budynkami znajduje się przedmiot rozbiórki (poddasze użytkowe). Wskazał także, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a) może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość. Po drugie niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później. Zatem zarzut skarżącej dotyczący niewykonalności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2011 r. nie znajduje uzasadnienia w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W. i B. W. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy prawa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo; 3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i nieodniesienie się do konkretnych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 5) art. 8 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia z jakich powodów organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa; 6) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy; 7) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnej nadbudowy poddasza użytkowego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kontrolowana decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek niewykonania przez skarżących obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podstawę prawną decyzji rozbiórkowej stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który obligował organ do wydania nakazu rozbiórki Organ nadzorczy trafnie wskazał, że badana decyzja została wydana na prawidłowej podstawie prawnej, a nieprecyzyjne określenie nakazu rozbiórki nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych względów nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa rozumianego jako sprzeczność treści decyzji z wyraźną i oczywistą treścią przepisu prawa. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę w pełni podziela, podnosi się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 1986 roku, III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12 wskazał, że " trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". W niniejszej sprawie organ nadzorczy prawidłowo ocenił i uzasadnił brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podziela ocenę organu nadzorczego, że nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki nie uzasadnia twierdzenia o niewykonalności decyzji. Z protokołu oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika na jakich budynkach dokonano nadbudowy poddasza i skarżący, którzy uczestniczyli w oględzinach posiadają niezbędną wiedzę aby wykonać decyzję rozbiórki poddasza. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ orzekający w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie oraz odpowiednio i obszernie przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.