VII SA/Wa 2901/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska., Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. W. i M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi P. W. i M. N. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] października 2019 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie o wstrzymaniu z urzędu wykonania ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r, Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. W. i M. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrzną instalacją wodociągową od istniejącej studni, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, zewnętrznej instalacji gazowej z podziemnym zbiornikiem gazu i wlz nn, na działce nr ewid. [...], obręb [...], w [...]. Następnie Wojewoda postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak: [...], wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji Starosty z [...] listopada 2018 r. Na powyższe postanowienie Wojewody skarżący, reprezentowani profesjonalnie, wnieśli z zachowaniem terminu zażalenie. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia GINB wydał wskazane na wstępie postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2019 r. organ II instancji podał, że zgodnie z art. 159 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że jakkolwiek w doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej jest istnienie "prawdopodobieństwa" wystąpienia jednej z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie jej "uprawdopodobnienie" niemniej jednak z uwagi na wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, bo zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/09). Następnie zauważył, że jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., Nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę, została ona wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy (przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. na rzecz inwestorów). Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Działka inwestycyjna nr ewid. [...], obręb [...], w dniu wydania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. objęta były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...]). Z załącznika graficznego nr 1 do ww. miejscowego planu, wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 11 R - tereny rolnicze, na których obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem 1) budowli rolniczych; 2) budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej; 3) inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej o ile ich lokalizacja nie będzie naruszała przepisów odrębnych (§ 11 ust. 1-3 ww. uchwały). Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan, elektryczną, gazową oraz zewnętrzną instalacją wodociągową, instalacją sanitarną wraz z szambem szczelnym betonowym oraz instalacją gazową wraz z zbiornikiem 2700I oraz instalacją WLZ zlokalizowanego w [...], na działce nr ewid. [...] (zob. proj. bud. 1. Zakres robót, s. 3). Zgodnie z treścią § 18 ww. uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Natomiast z Dziennika Urzędowego Województwa [...] wynika, że ww. uchwała została ogłoszona [...] sierpnia 2018 r. Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że organ wojewódzki wykazał, że istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., Nr [...], znak: [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez sprzeczność pozwolenia na budowę z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na udzieleniu pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy tego typu obiektów. Jednocześnie GINB stwierdził, że nie podziela zarzutów zażalenia; wyjaśnił m.in., że podnoszona przez skarżących okoliczność, że w obrocie prawnym występuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, może być oceniona na etapie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB, skarżący - reprezentowani profesjonalnie - wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie postanowienia; -art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; -art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody z [...] listopada 2018 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek nieważności, w szczególności wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niezwykle lakoniczne, w zasadzie nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Organ nie wyjaśnił bowiem, na czym miałyby polegać wady decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w jakim zakresie miałaby ona być sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania Miasta [...]. Podsumowując wskazano zaś, że skarżący rozpoczynając proces inwestycyjny działali w zaufaniu do organów administracji oraz w usprawiedliwionym przekonaniu, że mogą w sposób prawidłowy i legalny postępować zgodnie z ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. W oparciu o decyzje ustalającą warunki zabudowy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem w dobrej wierze przystąpili do jej wykonania, nawet jeżeli ustalenia miejscowego planu, który stał się obowiązujący, były inne. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] października 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., Nr [...], wstrzymujące z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. Tą ostatnią Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. W. i M. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Orzekając o wstrzymaniu wykonania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda poinformował jednocześnie strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a uzasadniając wstrzymanie – wskazał na art. 159 § 1 k.p.a. oraz na sprzeczność decyzji Starosty z ustaleniami obowiązującego "już" w tej dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], co może stanowić (jak przyjął) o wystąpieniu wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to podtrzymał GINB w zaskarżonym postanowieniu; zdaniem zaś Sądu uczynił to prawidłowo. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej wadą nieważności określa art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. W konsekwencji wskazuje się, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06). Podsumowując, do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa; wyjaśnienie tej kwestii nastąpi bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji, podzielając stanowisko Wojewody, prawidłowo przyjął, że przesłanka z art. 159 § 1 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy jest spełniona. Wbrew zarzutom/argumentom skargi, uzasadnienie postanowienia GINB jest właściwe; przedstawia zarówno okoliczności faktyczne ważne dla prawidłowości zastosowania ww. art. 159 k.p.a., jak i prawidłową wykładnię ww. art. 159. Prawidłowo w konsekwencji organ ten wywiódł, że zachodzi prawdopodobieństwo wydania ostatecznej decyzji Starosty z [...] listopada 2018 r. o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że przed wydaniem tej decyzji Starosta miał obowiązek sprawdzić projekt budowlany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (v. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Słusznie dostrzegł, że w dacie wydania tego orzeczenia o pozwoleniu na budowę, działka inwestycyjna objęta była planem miejscowym miasta [...] dla terenów zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy [...], uchwalonym uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r., a obowiązującym od [...] września 2018 r. (tj. po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia; Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 2018 r., poz. [...]). Ustalenia wskazanego planu nie zostały jednak przez Starostę uwzględnione; wziął on bowiem pod uwagę złożoną przez inwestorów decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sytuacji, gdy tę można było uwzględnić tylko w przypadku braku planu). GINB przywołując ww. okoliczności zasadnie także wskazał na to, że zgodnie z ww. planem działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 11R, a jako taka - nie jest przeznaczona pod inwestycję objętą ww. decyzją o pozwoleniu na budowę (§ 11 ust. 1-3 planu; teren rolniczy z zakazem budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli rolniczych, budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej, inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej o ile ich lokalizacja nie będzie naruszała przepisów odrębnych). Sąd zwraca przy tym dodatkowo uwagę na art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), i wynikającą z niego zasadę w myśl, której wydana już decyzja o warunkach zabudowy traci moc, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). Jak wskazał NSA w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3151/17, jest to konsekwencja zasady z art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. "Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Sąd zauważa także, że z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyjątek od powyżej przedstawionej reguły, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę; wynika tym samym z niego, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przywołanym powyżej wyroku NSA dodał, że chodzi przy tym wyłącznie o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną do czasu wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza; okoliczności sprawy czyniły bowiem prawdopodobnym, że ostateczna decyzja Starosty z [...] listopada 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec jej sprzeczności z obowiązującym w tej dacie powyżej przywołanym planem miejscowym. Odnośnie stanowiska zawartego w skardze Sąd zaznacza zaś, że (z uwagi na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale też ww. art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), brak jest możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy w przypadku obowiązywania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 445/16). W tym przypadku Starosta orzekł w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomijając obowiązujący plan miejscowy, a tego rodzaju nieprawidłowość mogła w efekcie prowadzić do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. To zaś uzasadniało zastosowanie art. 159 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Kwestia postępowania skarżących w przeświadczeniu, że organy administracji działają prawidłowo, nie mogła w tych okolicznościach i obowiązującym stanie prawnym w żaden sposób wpłynąć na wynik tej sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.