VII SA/Wa 2908/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej kominka z otwartym paleniskiem, znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. w W.. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy podał, iż upoważniony pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...], na skutek pisma J. Z. z dnia [...] listopada 2014 r., przeprowadził w dniu 17 grudnia 2014 r. oględziny w sprawie kominka zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. w W.. W toku kontroli ustalono, iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej przylegający do segmentu nr [...]. Przedmiotowe dwa segmenty zabudowy posiadają wspólną ścianę środkową o konstrukcji murowanej, w której znajdują się przewody wentylacyjne i spalinowe. W segmencie nr [...] w poziomie parteru, w pokoju mieszkalnym, znajduje się obłożony kamieniem kominek z otwartym paleniskiem (otwarta komora spalania). Wskazany kominek usytuowany jest na podłożu niepalnym w odległości ok. 10 cm od ściany kominowej. Przewód spalinowy niniejszego kominka ma średnicę 20 cm i usytuowany jest na wysokości ok. 1,20 m od poziomu posadzki. Ww. przewód spalinowy podłączony jest do przewodu kominowego. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2015 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie kominka z otwartym paleniskiem, znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. W.. Dalej, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], nałożył na D. K. obowiązek przedłożenia -w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia- oceny technicznej określającej czy kominek z otwartym paleniskiem, znajdujący się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. w W. został wybudowany z zachowaniem obowiązujących przepisów i norm wynikających z § 132 pkt 3 oraz § 145 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 12 czerwca 2015 r. do PINB [...] wpłynęła opinia techniczna nr [...] dotycząca oceny instalacji kominka w budynku przy ul. B. w W., wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego inż. A. K. wpisanego do CRRB pod pozycją [...] C. Zgodnie z wnioskami ww. opinii technicznej opiniowany kominek jest użytkowany przy spełnieniu wszelkich obowiązujących przepisów oraz Polskich Norm związanych z przewodami wentylacyjnymi, spalinowymi i dymowymi oraz podłączeniami do nich. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej kominka z otwartym paleniskiem, znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. w W.. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożył J. Z.. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego należało uznać, jak stwierdził następnie [...] WINB, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jest prawidłowa. Wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Tak też zostało uczynione przez organ powiatowy. Z przedłożonej do akt sprawy oceny technicznej, sporządzonej przez inż. budownictwa A. K. (posiadającego uprawnienia budowlane Nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...]) wynika, iż opiniowany kominek jest użytkowany przy spełnieniu wszelkich obowiązujących przepisów oraz Polskich Norm związanych z przewodami wentylacyjnymi, spalinowymi i dymowymi oraz podłączeniami do nich. Nadto kominek ma zapewniony dopływ wymaganej ilości świeżego powietrza; zapewniony odpływ spalin, dymu i zużytego powietrza. Kominek jest podłączony do kanału dymowego spełniającego wymagania (przekrój kanału większy od wymaganego, przewód szczelny i drożny, regularnie czyszczony w ramach okresowych kontroli kominiarskich, co jest potwierdzone protokołami). Komin zakończony jest ponad dachem w sposób spełniający wymagania określone w Polskiej Normie PN-B-10425:1989. Przytoczone ustalenia oceny technicznej zostały potwierdzone w protokołach z kontroli przewodów kominowych w budynku położonym przy ul. B. w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., które stanowią załącznik do protokołu oględzin z dnia 17 grudnia 2014 r. oraz ww. oceny technicznej. Zgodnie z projektem technicznym segmentu budynku mieszkalnego dwurodzinnego oraz budynku gospodarczego w W. przy ul. B. na parterze w części budynku przy ul. B. w pokoju, w którym umiejscowiony jest przedmiotowy kominek, znajduje się wyjście do przewodu kominowego. Oddzielny wylot do przewodu kominowego znajduje się w części budynku o nr [...]. Z treści oceny technicznej wynika, iż sporny kominek podłączony jest wyłącznie do jednego kanału, który jest szczelny. Powyższe ustalenia zostały dokonane przy użyciu kamery inspekcyjnej oraz zapałek kominiarskich. Odwołujący zarzucił, iż złożona do akt ocena techniczna jest niepełna i nie odpowiada na podstawowe pytanie o przyczyny powodowania zadymienia przez kominek segmentu B. w mieszkaniu J. Z.. Odpowiadając na ten zarzut organ II instancji podał, że zgodnie z postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ocena techniczna powinna określać czy kominek z otwartym paleniskiem, znajdujący się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B. w W. został wybudowany z zachowaniem obowiązujących przepisów i norm wynikających z § 132 pkt 3 oraz § 145 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie technicznej, przedłożonej przez D. K., poddano analizie czy sporny kominek spełnia ww. przepisy rozporządzenia. Autor oceny technicznej wskazał, iż kominek spełnia warunki określone zarówno w § 132 pkt 3 jak i § 145 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Przedmiotowe urządzenie budowlane (kominek) ma moc nominalną 15 kW i znajduje się w pomieszczeniu o kubaturze około 79,6 m³ oraz podłączone jest do samodzielnego przewodu kominowego o wymiarach 14 x 27 cm murowanego z cegły palnej ceramicznej na zaprawie cementowej ze szczelnym wypełnieniem spoin. Z powyższego wynika, iż przedmiotowa ocena techniczna całościowo wypełnia założenia zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. Odnośnie zaś zadymiania mieszkania J. Z., organ odwoławczy podniósł, iż ww. ocena techniczna nie miała wyjaśnić przyczyn takowego stanu. Organ podał ponownie, że przewód kominowy, do którego podłączony jest kominek w mieszkaniu przy ul. B. jest szczelny i drożny, a to skutkowało umorzeniem postępowania w sprawie kominka z otwartym paleniskiem. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że nie znajduje podstaw do kwestionowania oceny technicznej wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiadomości specjalne z zakresu budownictwa. Autor oceny inż. budownictwa A. K. został wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...] i legitymuje się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod Nr [...]. Nadto wnioski przedstawione w przedmiotowej ocenie zostały poparte stosownymi wyliczeniami oraz, jak wynika z treści oceny, stosownymi badaniami. W związku z powyższym przyjął, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia nie oznacza bowiem przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Odnosząc się z kolei do notatki sporządzonej przez straż pożarną w dniu 27 stycznia 2015 r. (a załączonej do odwołania), organ II instancji wskazał, że zawiera ona jedynie stwierdzenie, iż w pomieszczeniach budynku przy ul. B. występuje zadymienie. Jednakże z powyższej notatki nie wynika, które pomieszczenia są zadymione oraz, co jest źródłem dymu, zatem nie sposób odnieść ustaleń poczynionych w ww. notatce do okoliczności niniejszej sprawy. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., skarżący – J. Z. wniósł o jej zmianę "na zabraniającą użytkowania kominka do czasu skutecznego wyeliminowania przyczyn zadymienia". W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jako projektant, były inspektor i kierownik budowy przedmiotowego budynku nie kwestionuje w zasadzie ustaleń zawartych w opinii przedłożonej w niniejszej sprawie. Niemniej nie zgadza się ze stwierdzeniem w niej zawartym dotyczącym szczelności przewodu kominowego. Wskazał, że w jego ocenie bez przeprowadzenia ciśnieniowej próby szczelności przewodu kominowego, stwierdzenie takie jest nieuprawnione, a takiej próby nie przeprowadzano. Nie sprawdzono także podnoszonego przez niego faktu zadymiania w trakcie użytkowania kominka w budynku sąsiada. Podał, że nigdy nie kwestionował prawidłowości wykonania instalacji kominka sąsiada, jednak w trakcie użytkowania domu, sąsiad kilkakrotnie prowadził prace w obrębie wspólnej ściany kominowej, co prawdopodobnie doprowadziło do rozszczelnienia przewodu dymowego. Skarżący podał przy tym, że swoje zarzuty merytoryczne dotyczące opinii wskazał w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej kominka z otwartym paleniskiem, znajdującego się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. B. w W.. Postępowanie w sprawie wywołane zostało pismem interwencyjnym skarżącego J. Z., właściciela budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. w W.. Oba wskazane budynki posiadają wspólną ścianę środkową o konstrukcji murowanej, w której (jak ustalono w toku postępowania) znajdują się przewody wentylacyjne i spalinowe. Żądając wszczęcia postępowania, skarżący w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. wskazał na to, że w budynku przylegającym do jego budynku, zainstalowano wolnostojący piec powodujący zadymianie pomieszczeń w jego mieszkaniu. Prowadząc postępowanie organ nałożył na właściciela budynku przy ul. B. w W. obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej zgodność wykonanego kominka z § 132 pkt 3 i § 145 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taka też ocena do akt sprawy została złożona, a na jej podstawie organ powiatowy orzekł o umorzeniu postępowania, albowiem -jak podał- nie wskazano w niej żadnych nieprawidłowości i nie ma podstaw do kontynuowania postępowania. Ocenę tę podtrzymał organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego, co -zdaniem Sądu- nastąpiło z naruszeniem przepisów procesowych, albowiem bez rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego wobec zarzutów podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia. W odwołaniu od decyzji organu powiatowego, skarżący – J. Z. zakwestionował ocenę techniczną, na której oparł się organ I instancji. Wskazał, że jest ona niepełna. Podniósł w istocie, że zawarto w niej sformułowanie, które z uwagi na zakres podjętych przed jej sporządzeniem badań, budzi wątpliwość. W taki sposób odwołujący odniósł się do stwierdzenia zawartego w opinii (dotyczącej oceny instalacji kominka), wskazującego na szczelność przewodów kominowych. Wskazał też, że opinia ta, nie wyjaśnia rozpatrywanego w sprawie problemu, związanego z zadymianiem jego mieszkania (podczas użytkowania kominka przez sąsiada). Do odwołania, na poparcie swoich twierdzeń, załączył "potwierdzenie przekazania terenu, obiektu lub mienia objętego działaniem ratowniczym" dotyczące zdarzenia w W. przy ul. B. w dniu 27 stycznia 2015 r., sporządzone przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej [...]. Skarżący dodał jednocześnie, że w trakcie użytkowania budynku sąsiad we wspólnej ścianie przeprowadzał kilkakrotnie prace, po czym zainstalował kominek. W trakcie palenia w tym kominku w jego mieszkaniu wydobywają się spaliny o różnym natężeniu stosownym do intensywności palenia. Stanowisko dotyczące wskazanej opinii technicznej (nr [...]), będącej podstawowym i właściwie jedynym dowodem w sprawie, skarżący podtrzymał w skardze do Sądu, ponownie podnosząc, że "nie kwestionuje w zasadzie ustaleń tej opinii, poza stwierdzeniem "który jest szczelny"". Wskazał, iż w jego ocenie bez przeprowadzenia ciśnieniowej próby szczelności przewodu kominowego, stwierdzenie to jest nieuprawnione, a takiej próby nie przeprowadzono. Dodał, że prace prowadzone przez sąsiada w obrębie wspólnej ściany kominowej mogły doprowadzić do rozszczelnienia przewodu kominowego. Odpowiadając na zarzuty skarżącego w ww. kwestii, organ II instancji ograniczył się właściwie jedynie do przytoczenia stwierdzeń zawartych w ww. opinii technicznej i wskazania na to, iż nie widzi podstaw do jej zakwestionowania skoro sporządzona została przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną z zakresu budownictwa. Nie dokonał w efekcie żadnej weryfikacji złożonej do akt -przez właściciela budynku przy ul. B. w W.- opinii, pomijając w ten sposób zastrzeżenia skarżącego dotyczące jej wiarygodności. Takie zachowanie organu stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu w sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obligują organ -w każdej instancji i na każdym etapie- do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym - do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obligują nadto do dokonania oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami. Nie sposób uznać, aby organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie wywiązał się z ww. obowiązków, powołując się tylko na sporządzoną na zlecenie D. K. (a więc – jednej ze stron postępowania) opinię techniczną, budzącą wątpliwości drugiej ze stron postępowana, tj. skarżącego – J. Z. co do jej kompletności czy wiarygodności. Nie bez znaczenia przy tym jest, iż organ administracji publicznej żądając od jednej ze stron postępowania dokumentu w postaci opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną (na co pozwalają mu przepisy -w tym przypadku- ustawy Prawo budowlane), nie jest zwolniony od obowiązku dokonania rzetelnej oceny takiego dowodu, także pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli wątpliwość w tej materii istnieje - do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 438/14). Podsumowując, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, na etapie postępowania odwoławczego (wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu) materiał dowodowy wymagał uzupełnienia. Skoro bowiem podstawowy dowód w sprawie, na którym została oparta ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, budził wątpliwości co do wiarygodności, nie można było przyjąć, że postępowanie powinno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. Niezbędne było dalsze kontynuowanie postępowania dowodowego i wyjaśnienie, czy w związku z zainstalowaniem kominka w budynku przy ul. B. w W. prowadzone były prace adaptacyjne/roboty budowlane oraz, czy w ich wyniku nie doszło do rozszczelnienia przewodów kominowych, a tym samym naruszenia § 140 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266. Wprawdzie, w opinii technicznej sporządzonej na zlecenie D. K. przez rzeczoznawcę budowlanego – A. K. wskazano, iż dokonano badania drożności przewodów; podano również, że badanie szczelności wykonano przez zadymienie zapałkami kominiarskimi. Niemniej, wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu należało wyjaśnić, czy wskazana opinia w zakresie powyżej wskazanym jest wiarygodna. Należało uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, odnosząc się do sugerowanego przez skarżącego badania – ciśnieniowej próby szczelności przewodów kominowych. Organ mógł w tym celu albo zażądać uzupełnienia opinii technicznej już złożonej do akt, albo korzystając z uprawnienia jakie reguluje art. 89 kp.a., przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i autora opinii technicznej powyżej wskazanej (a to – w celu zweryfikowania wszystkich kwestii spornych). Zdaniem Sądu, wskazane braki w materiale dowodowym skutkować musiały uwzględnieniem skargi. Sposób procedowania organu odwoławczego nie pozwalał bowiem na stwierdzenie, iż organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowych. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia. Orzekając ponownie, organ II instancji winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób staranny, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ponownie dokonać ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego w kwestii dotyczącej szczelności przewodów kominowych w budynku przy ul. B. w W.. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.