VII SA/Wa 2909/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], którą nie nakazano A. W. wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku garażowego –blaszaka, usytuowanego bezpośrednio przy północnej granicy działki, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. Ż., ponieważ budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że postępowanie dotyczące obiektu wybudowanego na działce nr [...] w Ł. zostało wszczęte przez nadzór budowlany w wyniku pisma M. R. z dnia [...] maja 2009 r. w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych wykonanych na ww. działce i zbadanie m.in. legalności blaszanego garażu o długości 14 m w granicy między działkami. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dokonał w dniu [...] czerwca 2009r. oględzin i m.in. stwierdził, że na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] w Ł. zlokalizowany jest budynek magazynowy o konstrukcji stalowej i wypełnieniem ścian oraz pokryciu dachu z blachy profilowanej (...) Część budynku posiada konstrukcję drewnianą. Ściana północna budynku usytuowana jest w linii ogrodzenia z działką w [...] w Ł. Ściana zachodnia części obiektu przylega do budynku murowanego na działce [...] w Ł. Dach dwuspadowy niesymetryczny z uskokiem w kalenicy. Kalenica równoległa do granicy z działką nr [...] w Ł. (...) W budynku magazynowym posadzka częściowo z kostki, a częściowo płyty betonowe. K. Z. oświadczył, że był inwestorem tych obiektów w okresie kiedy jeszcze był właścicielem działki i wybudował te obiekty odpowiednio: część zachodnia (północno-zachodnia) to część o konstrukcji stalowej wybudował na początku lat osiemdziesiątych, a pozostałą część tj. część przylegającą do budynku murowanego w stronę wschodnią w latach 1999-2000, a następną w 2008r. został podniesiony dach nad tą częścią oraz został rozbudowany budynek w stronę wschodnią o 6,10 m na szerokości 9,55m (...) K. Z. oświadczył, że nie posiadał pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że fotografie wykonane w trakcie oględzin ukazują pierwotny obiekt - "blaszak" bez ściany zewnętrznej południowo-wschodniej długości 13,61m. Na konstrukcji stalowej dawnej ściany wykonano dodatkową konstrukcję dla ścianki wypełniającej powstały uskok pomiędzy dachem istniejącym a; dachem dalszej części obiektu. Uskok pomiędzy dwoma tak powstałymi częściami prawa dachu wynosi ok. 2 m. Do istniejącego "blaszaka" dobudowano także część obiektu o długości 6,10 m wzdłuż granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy części obiektu sytuowanej w narożniku północno-zachodnim czyli garażu- blaszaka. Natomiast w stosunku do pozostałych części obiektu organ instancji prowadził postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Organ stopnia wojewódzkiego podał, że w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie " budowy budynku magazynowego na działce nr [...] Ł. Ż., bez wymaganego pozwolenia na budowę przed rokiem 1995 r". Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane zobowiązał A. W. do przedłożenia oceny stanu technicznego budynku garażowego- blaszaka w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. A. W. przedłożyła dnia 26 kwietnia 2010 r. żądaną ocenę techniczną. Organ nadmienił, że przedstawiona inwentaryzacja ukazuje wiatę o konstrukcji stalowej, która posiada dwie ściany pełne i część trzeciej, a nie posiada ściany od strony południowo-wschodniej. Wskutek powyższego badaną decyzją zalegalizowano przedmiotowy "blaszak" będący w zasadzie wiatą. W odniesieniu do badanej decyzji w trybie nieważnościowym organ zbadał możliwość istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Po dokonaniu szczegółowej analizy stwierdził, że weryfikowana decyzja wydana w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. w związku z 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wprost sprzeczna z treścią tego przepisu co stanowi rażące naruszenia prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego służy badaniu legalności i legalizacji obiektów wzniesionych przed dniem 1 stycznia 1995r., tj. dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wydającego opisywaną decyzję nie można jednak zalegalizować w oparciu o ten przepis obiektu, którego budowa była kontynuowana po dniu 31 grudnia 1994r. Zdaniem organu stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że budowę obiektu rozpoczęto w latach 80-tych ubiegłego wieku. W tym obiekcie były następnie prowadzone roboty budowlane po dniu 31 grudnia 1994. Nadmienił, że istnieją, co prawda, rozbieżności w oświadczeniach stron, co do daty prowadzenia poszczególnych robót, jednak bezsporne jest, że roboty zostały wykonane w latach 1999-2000 i później. Organ stopnia wojewódzkiego podał, że skoro obiekt był garażem - "blaszakiem", co potwierdzają wszystkie strony, należy uznać, że po roku 1994, przy rozbudowie zdemontowano części ścian, co potwierdzają dowody zebrane w trakcie oględzin. Także zgodnie z oświadczeniami stron i na podstawie dowodów zebranych w toku oględzin, należy uznać, że m.in. w wyniku tych robót budowlanych na konstrukcji istniejącego wcześniej obiektu została wsparta część dachu i ściany nowej części obiektu. Oznacza to, że konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi jednocześnie konstrukcję obiektu w nowym kształcie. Zatem w ocenie organu wojewódzkiego nie istnieje samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie. Obiekt ten nie istnieje także w sensie prawnym nadanym przez art. 103 § 2 ustawy Prawi budowlane. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest, bowiem istnienie obiektu, którego "budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy". Treść przepisu jest jasna, co powoduje, iż jego naruszenie ma oczywisty charakter. Równocześnie organ wyjaśnił, że pojęcia "rozbudowa" "przebudowa", "nadbudowa", a nawet "remont" nie dotyczą obiektów samowolnie wzniesionych Wykonywanie tych robót w obiekcie samowolnie wzniesionym w sensie prawnym stanowią kontynuację budowy, co także uniemożliwia zastosowanie ww. art. 103 § 2. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego stan faktyczny sprawy nie uzasadniał prowadzenia w stosunku do obiektu magazynowego znajdującego się na działce nr [...] w Ł. dwóch odrębnych postępowań, w dwóch różnych trybach tj. w jednej części w oparciu o przepisy ustawy z roku 1974 r., a z drugiej w oparciu o przepisy ustawy obecnie obowiązującej. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2011 r. odpowiada przepisom prawa. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu stopnia wojewódzkiego. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem robót budowlanych wykonywanych na przestrzeni lat i w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i ustawy Prawo budowlane z 1994 r. to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W takiej bowiem sytuacji budowa obiektu nie została zakończona przed styczniem 1995 r. tj. datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym, którego samowola budowlana została rozpoczęta w latach 80-tych dwudziestego wieku, a następnie była kontynuowana po roku 1994 r. i została zakończona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legalizacja przedmiotowego obiektu winna być przeprowadzona tylko w trybie przewidzianym ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego rozdzielenie przez organ stopnia powiatowego postępowania legalizacyjnego na dwa różne tryby, w zależności od okresu powstania poszczególnych części przedmiotowego budynku było bezpodstawne. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie art. 40 Prawa budowlanego w związku z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego) z uwagi na zastosowanie ww. przepisów, gdy brak było ku temu podstaw prawnych w ustalonym stanie faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej jej decyzji i określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana lub ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy a w szczególności naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 13, art. 16 § 1, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77, art. 136, art. 156 § 1 kpa polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono stanu faktycznego w sposób wyczerpujący potrzebny do rozpatrzenia materiału dowodowego, przez nie ustalenie czy obiekt budowlany w postaci wiaty bez fundamentów o konstrukcji drewniano-stalowej został wybudowany w 1980 r. czy też później. Powyższe zdaniem skarżącej ma istotne znaczenie w niniejszym stanie faktycznym, albowiem ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie ma decydujące znaczenie w zakresie jakie prawo stosować przed czy po nowelizacji. Skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt OSK 1050/07 (LEX 508471), który w jej ocenie wskazuje, że do niniejszego stanu faktycznego, w którym było prowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie przewidzianym ustawą Prawo budowlane z 1974 r. powinna jako podstawę prawną decyzji znajdować uzasadnienie w treści art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że do niniejszego stanu faktycznego i do procesu legalizacji tych obiektów budowlanych przyjęto niesłusznie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem strony skarżącej w niniejszym stanie faktycznym organ administracyjny powinien prowadzić sprawę w trybie przepisów art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargę nieuzasadnioną. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu a prowadzonym w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2010r. wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. w związku z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994r. co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestią zasadnicza w sprawie niniejszej było ustalenie który reżim prawny, przewidziany w art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. czy też określony w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. miał zastosowanie w sprawie budowy budynku garażowego –blaszaka, usytuowanego bezpośrednio przy północnej granicy działki, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. [...]. W przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 103) przyjęto, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 tego przepisu jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczący wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tego prawa i wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Tym samym oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym zaś warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed 1 stycznia 1995 r. Przepis ust 2 stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w ust 1 i jako taki nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, iż budowę obiektu rozpoczęto w latach 80-tych ubiegłego wieku, a następnie były w nim prowadzone roboty budowlane po dniu 31 grudnia 1994r. , które zostały wykonane w latach 1999-2000 i później. Po roku 1994, przy rozbudowie zdemontowano części ścian a na konstrukcji istniejącego wcześniej obiektu została wsparta część dachu i ściany nowej części obiektu. Oznacza to, że konstrukcja istniejącego wcześniej obiektu stanowi jednocześnie konstrukcję obiektu w nowym kształcie. Zatem słuszna jest konkluzja organów iż, nie istnieje samodzielnie w sensie technicznym obiekt wzniesiony pierwotnie. Wbrew zarzutom skargi tak ustalony stan faktyczny potwierdził inwestor K. Z. wskazując, iż część zachodnią o konstrukcji stalowej wybudował na początku lat osiemdziesiątych a pozostałą część w kierunku wschodnim w latach 1999-2000, a następnie w 2008r. został podniesiony dach nad ta częścią oraz rozbudowano budynek w stronę wschodnią. Jednocześnie przyznał, iż na wykonanie tych robót nie posiadał pozwolenia na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora, nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed ww. datą. Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego ( vide wyrok NSA z dnia 18 maja 2007r. II OSK 782/06). Odnosząc się do sformułowanych w skardze naruszeń przepisów procesowych szczególności naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 13, art. 16 § 1, art. 28, art. 35, art. 36, art. 61, art. 77, art. 136, art. 156 § 1 kpa, należy wskazać, iż poza ich wymieniem skarżąca nie wskazuje w czym upatruje tych właśnie naruszeń ani jaki wpływ miałyby one mieć na wynik sprawy. Sąd nie związany zarzutami skargi dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. ,która nie potwierdziła wskazanych w skardze naruszeń. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.